不宜再将“财政专户”写入《预算法》

　　⊙曹军新

　　前不久，媒体报道了江西鄱阳县发生一起套取转移财政资金大案，涉案人员将县财政基建专户中的9400万元资金转至他们预先注册的空壳公司账上，从此不知去向。这个财政资金大案除了与开户银行的监督环节出问题外，还与近些年一些改革因缺乏配套措施而暴露出诸多弊端的财政专户有关。

　　自1994年分税制改革以来，由于大量税收和非税收入在中央和地方间不同级次分享，各地随意调、混库、更改级次的问题日益突出。2001年开始试点的国库集中收付制度改革，其主要目的就是强化央行经理国库的监督职能，进一步规范财政资金管理。但是，国库集中收付制度改革后，由于各地财政部门与开设财政专户的商业性银行金融机构存在某种利益的共同关系，既给银行完成揽存任务，又给开设专户的财政部门带来经济利益和自由等好处。这样，各地财政部门直接和集中管理的财政专户体系越来越发达，越来越多的公共资金转移进去，以逃避央行国库部门监督管理，导致在制度管理和道德上存在的各种风险问题日益严重。

　　除此之外，当前各地财政部门还利用财政专户体系作为随意调控预算执行进度、截留挤占上级资金、编造虚假收支信息、违规坐支、退付预算资金等违法违规行为的主要工具和手段，存在巨大的风险隐患，并孳生了多起腐败大案。

　　去年3月，全国人大征求地方人大意见的《预算法（修改稿）》写入了“财政专户”、“国库单一账户体系”等内容。财政专户和国库单一账户体系是当时推行国库集中收付制度改革试点，各地财政部门为保持拥有的预算外资金账户而给出应付央行国库部门监督管理的临时政策，属于过渡时期的阶段性产物。显然，这种过渡性的政策和做法可能还将在事实上存在一段时间。尽管这样，笔者以为，这却不符合国务院批准的“以国库单一账户为基础，资金缴拨国库集中收付为主要形式”的改革方向，不利于政府预算资金的集中、高效、安全管理。因此，财政专户和国库单一账户体系应遵循改革方向，随着改革的深化逐步取消，而不应该在这次《预算法》修改中以法律形式固化。

　　纵观当今国际，主要市场经济国家普遍实行国库集中收付（或称国库单一账户）制度，即央行国库部门对所有政府收支实行统一核算和管理的制度。具体讲，政府财政部门在央行设立国库单一账户，政府各项收入由纳税人或交款人直接缴入国库单一账户，支出由国库单一账户依据财政部门的支付指令直接支付给商品或劳务供应商。政府的会计和出纳分别由财政和央行担任，两者相互监督、相互制衡，确保预算资金安全运行。如此，减少了不必要的中间环节（即在诸多的商业银行开设在央行监管视野之外的许多财政专户），能有效杜绝制度风险隐患。

　　而从国内宏观经济管理看，数量庞大、金额巨大的财政专户体系不利于财政政策和货币政策的协调。在央行国库部门监管管理之外，财政专户内的巨额财政资金依各地财政部门意志，随意出入商业银行领域，扰乱金融秩序，冲击资金市场价格形成机制。这样，势必给肩负宏观调控政策责任的央行实施货币政策，以及与财政政策协调工作带来困难。因为大量资金游离在央行监管之外，央行不能有效地监测和掌握财政资金的变动过程、方向和规模，不能结合财政资金变动情况，确定对市场投放或吸纳资金的操作，将造成两大政策“各自为政”，难以形成国家宏观调控合力，不利于整个经济的健康发展。

　　2002年起，国家确定了12个重点电子政务工程建设，其中央行建立了覆盖全国的国库组织体系、完善的国库业务处理系统和功能强大的现代化支付清算系统；财政部门通过“金财工程”也建立了国库机构和政府收支管理信息系统，将政府收支全部反映在“国库一本账”里的条件和时机已成熟。因此，当前紧抱改革试点过渡阶段那种繁琐、多环节、低效率、高风险的做法，不仅不适应时代发展潮流，也无法向社会公众交代。

　　因此，笔者建议，不宜将“财政专户”以及“国库单一账户体系”中的“体系”的内容写入《预算法（修改稿）》，所有政府收入和支出都应当纳入国库单一账户管理，实行国库集中收付制度。同时要坚持央行经理国库制度，建议《预算法》应明确“中央国库由中国人民银行经理，地方国库由中国人民银行分支机构经理”，进一步规范预算管理，强化央行对预算的监督管理。

　　当然，为促进国库单一账户制度的真正实施，还需要加快地方预算管理的科学化、民主化和法制化进程，建立地方人大常委会垂直管理机构的执法保证机制，支持央行分支机构履行经理国库职能。（作者系公共管理学博士）