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江平:中国应制定统一不动产征收法

发布时间:2011年03月29日 18:15 | 进入复兴论坛 | 来源:财新网

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  要制定一部不动产征收的法律,不仅解决解决征收的条件、范围等问题,还要解决程序问题,防止公权力的滥用,以能够更好的保证私权利受到保障

  【财新网】(记者 杜珂)“中国必须要制定一部统一的不动产征收法,对公权力的滥用加以规定。”中国政法大学终身教授江平近日在北京大学人大与议会研究中心召开的“不动产征收立法学术研讨会”上表示。

  在江平看来,土地征用制度,1月19日通过的《国有土地上房屋征收与补偿条例》存在超越法律授权范围问题,国有土地和集体土地征收二元立法模式,以及对“违建”未给予适当补偿等问题,《物权法》以及正在修订的《土地管理法》均无法涵盖,这使得制定一部统一的不动产征收法不仅必要而且紧迫。

  江平说,就土地征收问题,《物权法》虽然给出了以下规定:出于公共利益需要;有法定的权限和程序;给予合理的补偿;要有法律的救济手段等,但作为“私法”范畴的《物权法》,不可能就公权力如何行使做出具体规定。而现实中,集体土地、私人房屋主要受到来自于公权力的侵害。

  此外,《物权法》已经明确,集体土地又带有私有性,即如果集体土地被征收了,对私人承包的土地,应当相应补偿承包者。对这一涉及到土地权利归属的问题,正在修订的《土地管理法》也无法涵盖进来。

  江平认为,要制定一部不动产征收的法律,不仅解决解决征收的条件、范围等问题,还要解决程序问题,防止公权力的滥用,以能够更好的保证私权利受到保障。

  对于今年初国务院通过《国有土地上房屋征收与补偿条例》(即民间所谓的“新拆迁条例”),江平认为,该规定是“不得已”的产物,至少在三个方面超越了法律授权范围。

  其一,按照《立法法》的规定,对于非国有财产的征收只能够以法律形式来规定,而不能够用行政法规的方式来规定。

  其次,《物权法》第四十二条特别讲到,“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”物权法出台后,为要就“征收权限和程序”再行制定一部法律,耗时甚长。作为一项变通措施,2007年,全国人大通过修订《城市房地产管理法》,授权国务院规定对国有土地上房屋的征收和补偿的“具体办法”。

  “国务院通过《国有土地上房屋征收与补偿条例》的形式,规定了原本应该由法律规定的权限和程序,是不得已的措施。现在应当通过制定一部完整的不动产征收法来解决这个问题。”江平说。

  第三,作为征收的前提条件的“公共利益”,由国务院的行政法规来详细列举,也超出了法律的范围。

  在江平看来,制定一部统一的不动产征收法的必要性还在于,中国现行法律体系只对国有土地上房屋的征收给出了规定,而对于集体土地及其上房屋的征收的法律规定基本属于“空白”,主要是由效力层级很低的地方性法规、规章甚至是一般规范性文件规定。

  “应当采取一元立法模式,制定统一的土地征收法,而不是二元体制,将国有土地和集体土地的征收分别采用不同的办法”。江平说,把集体土地的征收纳入到《土地管理法》中规定,在《物权法》出台之前还可以理解。但《物权法》已经明确了集体所有土地既包含公有一面,又包含私有一面,且更多的带有私有性。而《立法法》又特别明确了,对非国有财产的征收要通过制定法律,过去的模式没有依据了。“不应当再有城乡二元的区别,对城市人的补偿与对农民的补偿采用不同的标准。否则,就具有人身歧视的嫌疑”。