叶翔：地方债将成金融未来10年最重要改革

　　发展地方债市场，应成为中国发展地方经济、改革地方政府的国策

　　【背景】4月18日晚，中国人民银行行长周小川(专栏)在清华大学金融高端讲坛上演讲时建议，应允许地方政府发行市政债券，通过“市政债+财产税”的组合，形成约束力有效的资金流，解决中国城镇化过程中的融资问题。

　　周小川认为，与其让地方政府通过融资平台、县乡财政欠账等形式变相赤字，还不如让地方政府直接发市政债。发行市政债，金融市场可以给债券定价、评价风险，不同城市的债券价格不同，也就形成不同的约束力，有利于防范风险并形成激励机制。

　　中国现行《预算法》不允许地方政府列赤字。但是，作为权益之计，中央财政已在代地方政府发债。但是，2008年年底以来，各地政府融资平台的债务总规模日渐增加，财政风险依然在不断积聚。

　　周小川指出，地方政府通过融资平台举债，如果中央和地方财政关系没有理顺，地方就会过度使用土地财政，而且借应对金融危机的一揽子计划大量使用融资平台，结果是融资平台债务规模短期内快速增长。

　　那么，中国当前开放地方债的必要性和紧迫性何在？允许地方政府发债，对推进政府治理变革有何积极影响？

　　汇信资本董事总经理叶翔认为，当前，允许地方政府发债，发展地方债市场，应成为中国发展地方经济、改革地方政府的国策。相信地方政府债券市场的发展将成为中国金融业未来10—20年最重要的改革。

　　叶翔指出，由于历史上的信贷控制、地方政府的信誉等问题，地方政府发行债券在中国一直属于政策禁忌。虽然这一两年来，地方政府为了配套中央政府的投资需求，发行了少量债券，但都是由中央政府担保。

　　随着中国农村城镇化的发展，各地政府将要加强城镇基础设施建设，而基础设施投资的缺口巨大。目前的地方融资平台，由于过度依赖于银行贷款，问题已经显现。未来的城镇化发展，如果仍然主要依赖该平台，将会显得力不从心。

　　这就必须解决地方政府的长期融资渠道问题。长远看，中国需要为地方政府提供一个既能融资又有约束的长期平台，就像股票市场为企业提供了融资却也约束了企业的行为一样。从各国的历史经验看，中国应该及早发展地方政府的债券市场。理由有三：

　　首先，从金融业发展的大方向看，中国需进一步发展直接融资。而目前的地方融资平台仍然是借助于银行体系的间接融资，可能造成银行体系的风险更大。其次，未来10-20年，城镇化的发展需要一个长期且规模相当大的融资平台。它既是一个开放的、资金融通的平台，更是中国城镇化发展的观念、信息、思想、知识的交换平台。有关中国城镇化发展的种种信息都将为平台所接收，并体现在平台的市场价格上。第三，一个真正能够推动经济长远健康发展的融资平台，不仅能为资金的需要者提供融资，更要对它进行约束。而这是现有地方融资平台所欠缺的，它虽然为地方政府提供了融资渠道，但却不能反向约束地方政府的财务行为。

　　叶翔指出，发展地方债市场也能与政府治理的变革紧密结合。目前，地方政府财政的收入与支出往往缺乏科学的规划，极不透明，缺少同级人大的实质性约束，造成一些党政官员的腐败。在当前体制约束下，把地方政府的财务行为推向市场，通过市场让地方财政行为透明化、制度化，可提高地方政府的效率与透明度。

　　如果有了地方政府债券市场，地方政府要发行债券，投资者从自身利益出发，就要了解地方政府现在的资产负债表，收支表，现金流量表等财务报表，地方政府现有资产，包括房产、土地、公用产业、股权情况，负债情况，以及明细的收入来源与支出情况。

　　这些财政上的细节一旦得到披露，就会受到市场的关注，媒体的关注，以及地方人大代表的关注。地方政府对这些资产的处置，处置的合理性、适当性，也必然受到市场与大众的注意，从而对地方政府的处置行为形成约束，有效地限制腐败的发生。

　　更重要的是，地方政府如果发行长期债券，投资者还要理解当地政府的长期规划，理解当地政府领导人的治省、治市的理念，理解他们在处理经济与社会的方方面面所采用的方法。如果市场认同，他们的债券就很容易得到发行，否则就不为投资者接受。

　　叶翔建议，发展地方政府债，首先可由国家有关部委牵头调研，制订一部适用于地方政府债券发行与交易的管理办法。该办法应尽可能让有意愿发债的地方政府，雇佣外部中介机构，对其现有财务状况做详细的调查，说明发债所得资金的投向，债务偿还的办法及抵押品等。■

　　(财新记者 常红晓 改写)