《财经》杂志：水电提速困局

　　按照中国在联合国气候变化峰会上的承诺，到2020年，中国的非化石能源在能源消费总量中需占到15％左右。要实现这一承诺，其中水电需贡献1.3万亿千瓦时的年发电量，而2010年全国水电发电量为6863亿千瓦时，“十二五”时期水电提速成为必然。

　　但“十一五”时期制约水电开发的矛盾并未得到缓解。为拉动GDP和财政收入增长，掌握水电电源点分配权的地方政府有意放任企业的无序开发行为，使“未批先建”乱相丛生。

　　发电集团难掩投资冲动，竭力拼抢电源点，导致资源利用效率低下；而一旦出现水库移民稳定和生态环保问题，地方政府和业主则往往失措,一方面坐等中央政府补贴，另一方面借移民和生态问题，水电企业就此要求上调上网电价。

　　国家能源局新能源和可再生能源司司长王骏曾撰文表示，从战略层面讲，水电开发要提速，就必须改革，其关键就是让电价通过市场交易产生，而不是由政府审批定价。政府按照发电方式及成本等来确定电价，往往致使火电价高，清洁的水电反倒低廉。另外，新建成电厂不论低价和高价上网，均与销售电价水平无关，这与目前终端电价主要通过“煤电联动”与电煤价格挂钩相关，结果造成新增加的水电发电量执行了低电价，全社会却并没有享受到水电低价的实惠。

　　突破最初的政策限制之后，水电产业又落入到一个更难突破的利益困局之中。在市场化的水电开发体系，与发改委主导的水电电价定价机制之间，在不断高企的水电开发成本与电网寡头垄断之间，水电开发体系愈加扭曲。

　　关乎生态可持续发展的达摩克利斯之剑已然悬起：要实现2020年的国家能源调整承诺，水电承担着最大的份额，决定着战略的成败，改革的情势已不容搁延。

　　4月的北京正值春暖花开时节。

　　8日，一场关乎水电开发未来走向的协调会正在国家能源局召开，出席人士包括了国家能源局副局长刘琦、新能源司人士、五大发电集团相关负责人、水电专家和水电大省发改委的主要官员，中国水电行业的主要决策者和参与者悉数到场。

　　会场之内唇枪舌剑——地方政府和水电投资企业打起了“嘴仗”。

　　2010年底，国家三部委联合出台“各地停止执行自行出台的水能(水电)资源有偿开发使用政策”。地方政府明言反对——此举收缩了地方政府权限，打击了西南各省开发水电的积极性，会导致地方扶持力度减弱。

　　水电开发企业针锋相对——地方政府手握水资源开发分配大权，为实现地方利益最大化，放任企业恶性竞争，权力寻租空间日益加大，让投资企业无所适从。

　　争议声中，正在复苏的水电开发进程何去何从？

　　2010年以来，中央政府逐渐释放出“优先发展水电”的信号，受阻四年之久的水电开发迎来转机。但僵局甫破，乱局又显，地方政府与投资企业间利益关系错综复杂，水电开发乱象丛生，不仅无序发展、资源浪费现象严重，环保、移民也多有隐忧。

　　“水电开发现在是一片混乱。如果这种状况持续下去，水电发展将面临很大障碍。”中国水力发电工程学会副秘书长张博庭对《财经》记者说。

　　而根据中央和地方政府的相关发展规划，随着水电开发任务越来越紧迫，业已存在的乱局有愈加迷乱之势，若得不到妥善解决，水电开发将如“笼中困兽”。

　　《财经》记者了解到，上述国家能源局会议结束时，作为中央决策部门代表的刘琦强调要加强“讨论研究”，并部署相关处室会后调研形成报告，但对于地方政府与投资企业之间的争议并未明确表态。

　　会议结束后第四天，媒体盛传刘琦将接任中石油掌门。但谁将接掌刘琦在国家能源局的工作，尚无权威渠道予以定论。

　　外界担心的是，若国家能源局所担负的化解地方与水电开发企业矛盾的协调工作被搁置，水电乱局的破解将更加遥遥无期。对于水电长期发展而言，更核心的问题还在于，现行的水电电价形成机制，使得水电上网电价长期低于火电，不利于水电产业的可持续发展。

　　至今，水电上网电价仍依照成本核算，下游电价被控制导致电力需求波动无法传导，水电开发亦无法按照市场化原则有效操作。地方政府与水电企业累积的矛盾又在环保、移民等敏感领域彰显。如此反复，水电开发已走入一个越来越难化解的恶性循环之中。

　　“中国最大的优势就是投资不差钱，我们的问题却是体制不顺。”国家能源局新能源和可再生能源司司长王骏对《财经》记者分析，如果电力体制不进一步改革，不真正建立起电力价格市场化形成机制，水电大发展就是一个难解之局。

　　开发破茧

　　大型水电建设周期一般十年左右，要解减排之忧，2012年是个关键节点

　　“火电做规模，水电做实力，风电作秀。”一位电力央企高层私下里对《财经》记者说，言语间难掩对水电开发的投资冲动。

　　过去四年，这一冲动一直被决策部门压制。

　　2007年，国务院会商五个特大型（百万千瓦以上）水电项目。第一个上报的是一家民企，为渲染项目获批的重要性和紧迫性，报告人毫无隐瞒地介绍了工程进展情况，但其未批先建的违规行为引起决策高层震怒，其余待报的四个项目同时被压下。

　　第二年上述项目预备再过会时，汶川地震发生，“三峡水库、紫坪铺水库造成地震”等传言甚嚣尘上，决策高层备受困扰，项目审批再度搁浅。这一决策倾向传导至国家和地方发改委，百万千瓦以下的大型和中小型水电项目亦获批寥寥，水电开发一片萧然。

　　直至2009年，百万千瓦以上级别的水电项目仍无一获准。2010年，减排压力日渐增大，更环保的水电重归决策者视线。毕竟，水电是目前技术成熟度最高、上网电价最便宜、长期收益最稳定、减排见效最快的清洁能源，是中国不得不做的一个最优选择。

　　企业诉求亦如是。业内人士告诉《财经》记者，目前五大发电集团的赢利均倚仗水电。

　　2010年，五大发电集团平均利润总额达44.3亿元，但因煤炭价格持续攀升导致火电领域大面积亏损。与此同时，国家考核电力企业的可再生能源指标主要是发电量，水电因其利用小时数（设备满负荷运转）较高，故成为各发电集团调整结构的首选。

　　政府也在不同场合不断释放出“优先发展水电”的积极信号。

　　2010年，时任国家发改委副主任、国家能源局局长张国宝多次表示，争取到“十二五”期末，水电在一次能源消费中所占比重达到6.5％左右。照此推算，到2015年，全国水电装机容量将在2009年1.97亿千瓦的基础上增至2.84亿千瓦，年均新增装机容量1450万千瓦。

　　同样在2010年，陆续有十个特大型水电项目获准开工，分别位于四川的大渡河、雅砻江和云南的金沙江、澜沧江，装机容量从200万千瓦至1200万千瓦不等，单个项目的投资额在120亿元以上，最高达568亿元。

　　“中国水电迎来了一个比较好的时期，正逐步从阴影中走出来。”二滩水电开发有限责任公司（下称二滩公司）总经理陈云华对《财经》记者说。

　　国泰君安研究报告亦认为，“十二五”规划中，水电项目开工目标由1.13亿千瓦上调至1.63亿千瓦，提升高达44％，如果兑现，将大幅高于市场预期。

　　按照政府此前承诺，到2020年，中国非化石能源将占一次能源消费的15％。这意味着，到2020年，全国水电装机容量将提升至3.3亿到3.8亿千瓦，较“十二五”时期再增长30％以上。届时，水电将占全国非化石能源三分之二以上，每年将提供1.3万亿千瓦时发电量。

　　目前，水电装机总容量仅超过2亿千瓦，在建项目总装机容量约为7000万千瓦，年发电量保持在六七千亿千瓦时。要实现上述目标，水电总装机容量须在现有基础上翻番。

　　王骏告诉《财经》记者，总量上看，水电建设项目虽不少，但相较减排目标，还远远不够，实现预期承诺很有问题。

　　他表示，鉴于水电减排的递进过程，要达到减排额定数量，起码比预期滞后两年，所以2016年开工的大型水电站对2020年的发电量已无贡献。如果2012年前水电项目不能抓紧开工，届时能否完成建设就存在很大疑问。“未来十年，要在目前的发电量上翻一番，可目前的电量已经是过去61年的总和。”

　　“这两年是关键，如果水电开发中的各种矛盾没有理顺，优先发展水电将沦为空谈。”张博庭对《财经》记者说。