个税修法征求意见迟到 学者质疑公众参与有限

　　个人所得税法修正法案的公开征询意见，似乎来得迟了些。

　　据了解，目前正在公开征询意见的个税修正案至少已经是“三稿”，在近日第十一届全国人大常委会第二十次会议审议前，草案已经经历过三轮的征询意见和各方协调。但作为个人所得税最直接的纳税人群体，公众参与的痕迹难觅其中。

　　“税收是对公民财产的合法占有，特别是直接对居民收入征收的个人所得税，其修改和调整都需要体现纳税人的意见，”一位长期参与财税立法的学者表示，“但在草案已经形成‘三稿’才征询意见，其实已经给公众参与度设定了无形的限制。”

　　迟来的公开意见征询

　　个税修正案究竟是如何出炉的？

　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文介绍，现在对于法律草案的起草和拟定并没有对主体的限定，专家学者、行政部门、普通公民均可以提出法案设想。此次个税修法最开始就是由主管财税政策制定工作的财政部牵头，召集国税总局等相关方共同起草法案。在起草过程中财政部先对个税修订进行了第一轮内部的征询意见，形成“一稿”。

　　形成的“一稿”由财政部提交国务院法制办，再由法制办进行第二轮的征询意见和协调，此轮也主要是针对草案牵涉到其他职能部门的工作时进行各方的协调，依旧属于政府部门内部的征询意见。

　　“比如2007年制订《企业所得税法》时就需要和工信部、商务部等其他相关部门进行协调，”上述学者表示，“但此次个税修订由于和其他部门关联程度较小，主要还是由财政部主导工作。”

　　接下来的环节就有了立法程序主体资格的限制。《中华人民共和国立法法》规定，有资格向全国人大常委会提出法律案的只有委员长会议，以及国务院、最高法院、最高检察院、全国人大各专门委员会等。因此国务院法制办形成“二稿”后，须上交国务院常务会议审议通过后，由国务院向全国人大常委会提出法律案，才是有效的立法程序。

　　根据《立法法》的规定，全国人大常委会收到法律案后，可以先交由有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常务委员会会议议程，如此次鉴于个税修正案的专业性，法案交由全国人大财经委审议，最后形成的“三稿”才能上会讨论。

　　而全国人大常委会审议后，立法工作就主要由全国人大法工委负责，包括目前正在进行的公开征询意见等。

　　上述学者表示，此前几轮的征询意见里，外界的参与度都不多，除了公众难以接触到前期草案形成过程外，专家的参与度其实也很少，主要还是政府内部的协调和调整。

　　“上一次修改个税时还开了公众的听证会，其实也是人大常委会审议后才召开的，”施正文表示，“而等到这个阶段才公开征询意见，公众的参与度其实已经受到了限制。”

　　施正文指出，若是在草案的形成阶段就让公众广泛参与，就可以在草案中大胆地提出更多建设性的内容，比如个税免征额与物价水平指数化、推进综合型个人所得税制等，“而现在草案的框架已定，大家只能在具体的免征额高低、级次高低上做文章了”。

　　此外，专家建议应在最后法案通过后的公布阶段附加公开征询意见的情况说明，包括公众都提了哪些意见、各种意见的比重多大、最后的法案采取了哪些意见、为什么采纳等，以保证公众参与修法过程中的作用得到充分发挥。

　　立法权限争议

　　此外，个税修正案在全国人大与其常委会之间立法权限的划分，也有不清楚之嫌。

　　按照《立法法》的规定，全国人大负责制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。而全国人大常委会则负责制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，常委会可对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改。

　　而据了解，现在仅有的几部税收立法《个人所得税法》、《企业所得税法》、《车船税法》等，都是由人大常委会而非全国人大制定和修改的。

　　“目前在中国，无论是学术上还是实务操作上，对基本法律和普通法律的区别和划分都不甚清晰，”施正文表示，“但涉及到对公民财产的直接占有，税收立法无论在哪个国家的地位都必须是基本法，这一点是普遍承认的。”

　　回顾此次个税修法的时间表，国务院在3月1日已审议并原则通过了个税法修正案（草案），而今年全国人大会议在3月5日召开，个税法案的修订讨论并非来不及在全国人大上会讨论。“毕竟全国人大对于民众意见的体现要更加权威一些。”施正文表示。

　　对此有学者举例，美国的税收立法程序在众议院提出议案、参议院审议通过草案、参众两院联合委员会协调和总统签署外，美国的司法机关还须对税收立法过程进行司法审查，考察所制定法律是否符合联邦宪法。

　　上述学者指出，目前财税立法过程中行政机关所发挥的作用过大，而财政部本来就是税收征收部门的行政机关，在制定约束自己行为的法律时难免过多考虑部门利益，这样的立法行为更需要立法程序的法律规制以及司法程序的监督。