王小映：逐步放开农地入市

　　国土资源部担心地方借此大建“小产权房”，但推进“农地入市”是大势所趋

　　【背景】2011年5月12日，国土资源部土地利用司司长廖永林在该部新闻通气会上指出，未经国土资源部批准，严禁擅自在集体土地上建公共租赁住房。

　　廖永林解释称，个别特大城市因土地资源比较紧张，确需利用农村集体建设用地建设公租房的，允许探索，但要规范管理，坚持“控制规模、优化布局、集体自建、只租不售”原则，制定试点方案，由省级政府审核同意，报国土资源部审核批准。

　　近日，国土资源部专门发文规范保障房用地管理，要求“严禁擅自利用农村集体建设用地兴建公共租赁住房”，“严格规范”距城镇较远、住房困难职工较多的工矿企业利用自用土地兴建保障房，坚决制止和严肃查处“小产权房”。

　　集体土地建设公租房最早始于北京。2010年11月18日，北京市副市长陈刚曾介绍称：“北京在集体土地上建设公共租赁房的试点方案，目前正在等待国土资源部批准。”当时，北京已有五个农村集体经济组织提出申请，拟在集体土地上建设一万多套公共租赁房。

　　依照北京市的设想，该市支持农村集体经济组织采取自建、参股或出租土地等方式建设公租房，农民则可持股分红。陈刚认为，此类公租房为集体拥有，只租不售，不分割产权，与“小产权房”有本质区别。

　　今年“两会”期间，住房和城乡建设部房地产市场监管司司长沈建忠也表示，要探索一些更多增加出租房源的方法和途径，比如集体土地将来可否让农民入股，自己建设，自己管理，增加出租房源的供应。

　　此番国土资源部要求“严禁擅自在集体土地上建设公租房”，究竟有何深层原因？对此新规定，应该如何看待？

　　中国社科院农村所研究员王小映认为，现行《土地管理法》规定，凡是非农建设必须使用国有土地，因此，目前在集体土地上建设公租房确有法律障碍。为防止地方以保障房建设为名，违法占用农地，严格规范试点确有必要。

　　但是，此次国土资源部并未“叫停”集体土地建设公租房，而是要求地方试点必须先行报批，不得“擅自”建设。这为实现集体土地与国有土地“同地、同权、同价”、建立城乡统一的建设用地市场预留了改革空间。

　　中央政府决定，未来五年建设3600万套保障房，其中2011年要建1000万套。在政府财力有限的情况下，利用集体土地建设公租房，有利于增加房源，有利于农民分享城市化增值收益。这被学者认为是现行征地制度改革的有益探索。

　　王小映指出，依现行《土地管理法》，集体土地用于非农建设，仅限于农民宅基地、乡镇企业用地、乡村公共设施和公益事业用地。而保障性住房保障的是城市居民，是城市政府的责任，用集体建设用地建设公租房，与现行法律有冲突。

　　在他看来，国土资源部可能担心，如果允许随意扩大试点，一些地方政府可能假公租房之名，违规占用农地，建设“小产权房”。目前，《土地管理法》正在修订，尚未提交全国人大审议。如果对此不加以限制，可能损及法律和政策的权威。

　　不过，王小映指出，从土地制度改革的角度，中国应改变目前城乡分割的土地管理制度，淡化所有制管理，强化用途管制，建立城乡统一的建设用地市场。也就是说，土地能否进入建设用地市场，不能以所有制为准，而应根据其规划用途决定。

　　他认为，按照用途管制的原则，凡是公益性用途，不论是国有土地还是集体土地，都应以划拨方式供应。涉及征地的，政府应给农民足额的补偿；如果是经营性项目，集体建设用地应和国有土地一样，由农民自主决定，以市场化方式出让。

　　中国当前，国有土地属国家所有，但使用权可自由交易，并已建立起相对完整的市场交易体系。但是，农村集体建设用地至今不能合法进入市场。他认为，中国应在坚持用途管制的前提下，逐步放开“农地入市”，建立城乡统一的土地管理制度。■

　　(财新记者 张艳玲 采写)