集体土地上就可以强拆吗

　　现有法律对集体土地征收缺乏有效制约，应加快立法或修订现行法律

　　文/《财经国家周刊》记者 禹志明

　　2011年1月，被社会各界称为“新拆迁条例”的《国有土地上房屋征收与补偿条例》公布施行。这部被寄予厚望的新拆迁条例公布后，引起了社会各界的广泛关注。其中，对于新法未对集体土地上房屋征收作出规定，使一些有识之士感到担忧。现实的情形是，在集体土地上的强拆时有发生，触动着社会敏感的神经。

　　有关部门在《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台时解释：从目前调查了解的情况来看，现在矛盾突出的确实主要在集体土地征收方面，但国有土地上的房屋征收和集体土地征收是分别由条例和土地管理法调整的，通过行政法规对征收集体土地作出规定是超越立法权限的。有关部门将抓紧对土地管理法有关集体土地征收和补偿的规定做出修改，由国务院尽早向全国人大常委会作出议案。

　　尽管国有土地上房屋征收与补偿条例先行一步，但集体土地征收和补偿规定的修改却日益凸显其紧迫性。

　　在新拆迁条例出台后，少数地方发生在集体土地上的强拆事件。在这些地方，记者看到有农民将媒体关于《公安干警禁止参与拆迁行动》《严禁行政强拆》和《拆迁补偿不得低于市价》等报道剪报张贴在墙上。这些正是在新拆迁条例施行后媒体报道的内容，被他们视作维权武器。

　　中华全国律师协会行政法委员会副主任、北京才良律师事务所主任王才亮说，新法出台后，集体土地征收一直没有明确说法。到3月份，中纪委、监察部发出通知，在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。然而，他并没看到正式文件，更不了解具体操作细则和规范。

　　对此，北京大学法学院教授王锡锌认为，一部新的条例在制度安排上有很多进步，但是假设地方利益驱动的观念不改变，与民争利的冲动不改变，与民互动的方式不改进，那么即便是一部新的条例，也不能保证悲剧不发生。

　　与国有土地上的房屋征收相比，集体土地的征收不仅会让农民失去房屋，还有可能失去赖以生存的基本生产资料，涉及农民生活保障等一系列问题。在这种背景下，农民权利如何保障，经济补偿是否合理，尤其值得关注。

　　随着城市化加速扩张，以及高速公路、铁路等基础设施建设步伐加快，与之相伴随的是集体土地的征收，因此征地和拆迁矛盾主要在集体土地方面。可以看到，以前多在城市里上演的拆迁攻防战，如今已经更多地转移到了农村集体土地上，农地和农房经常成为被强征或强拆的主角。

　　一些专家认为，集体土地征地补偿过低，对被征地农民的安置力度不够，而工业化和城市化带来的土地升值。农民分享不多。一些地方在农民不知情的状况下征用土地，甚至采取断水、断电、断路等野蛮手段，抑或动用社会灰色力量进行拆迁，从而激化社会矛盾。

　　王才亮说，农村集体土地与城市国有土地补偿标准的差异，让开发部门打“集体土地”的主意，是近期农村拆迁事件频发的重要原因之一。

　　集体土地作为农业用地，其经济价值往往较低，而一旦征收为国有的城市建设用地，地价便大幅攀升。一些地方政府正是通过土地出让获得了巨额的财政收入。

　　王才亮认为，依照物权法规定，政府的征收决定引起物权变化的，自征收决定生效时发生变化。现行的土地管理法规定所有建设项目必须使用国有土地，农民集体所有土地一旦被征收即变为国有土地，完全可适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。但农村集体土地补偿标是前三年土地平均收益的三十倍，而国有土地是按市场价格补偿。由于农村集体土地标准远低于城市国有土地，加剧了农村被拆迁方与拆迁方的矛盾，加之农民法律意识不强，导致农村拆迁恶性事件发生。中纪委、监察部发文强调农村集体土地上的拆迁参照国有土地上的征收条例执行，但受利益驱使，许多地方仍将集体土地上的拆迁游离于征收条例调整范围之外。

　　迄今为止，国家还没有出台统一的集体土地上房屋拆迁补偿条例或办法，目前只能依照土地管理法补偿。专家呼吁，现有法律对集体土地征收缺乏有效制约，行政机关存在执法不严或滥用职权等情况，客观上造成侵害农民合法权益的法律漏洞，必须加快立法或者修订现行法律。