[今日观察]聚焦中国物流顽症：罚款——岂能以罚代管(2011.05.18)

专题:聚焦中国物流顽症

    解说：公路罚款，怪象连连，罚款究竟进入谁的腰包？罚款如何推高我们的物价？《今日观察》正在评论。

    主持人（史小诺）：欢迎各位收看今天的《今日观察》，今天继续我们的系列节目《聚焦物流顽症》。一辆大货车一年在路上的罚款达到三万元，四十吨的货车运一趟煤要被罚上六百元，这相当于每一吨煤的运费是提高了十五元，这是《经济半小时》记者在河南西峡对一些大货车司机采访的调查的情况。那么路上的乱罚款推高物流成本，让这个话题站在舆论的风口浪尖，行政罚款流向和它的用途究竟怎样？罚款现象的背后又暴露出了哪些问题？又该如何杜绝？

    今天的评论员是马光远和张鸿，同时也欢迎广大的观众朋友登陆www.weibo.com来参与我们的节目。首先一起来回顾一下近期财经频道记者就路上罚款所做的相关调查。

    解说：4月22日，记者跟随一辆大货车通过内蒙古、陕西交界的收费口时出现了故障，停在仅靠收费口附近休息区。

    交警：停一个小时300块。

    司机：那我这个要修车，要是几个小时的话，那不得（上千）。

    交警：那没办法，对，就是这么个意思。

    司机：那你这个本来就是设立的停车带。

    交警：那我管不着。

    解说：下午大货车还没有修好，路政人员再次赶来，要求罚款900元。

    交警：那行，大哥，交600块钱，不用开票了。

    司机：交600块钱。

    交警：交600块钱，不用开票了。

    司机：那也可以。

    解说：司机给执法人员拿出600元后，执法人员并没有开出任何票据，只把驾驶证还给了司机。

    字幕：5月15日，记者再次来到包茂高速蒙陕收费站，整整一下午，没有看见交警或路政执法人员。当时的两位路政人员，已被所属的内蒙古高路公司开除公职。

    解说：在陕西高陵县，记者还拍摄到违规重复处罚的现象。

    司机：前边罚过了。

    交警：那是去的时候罚的，你现在是回去，你这车拉的这煤就跟娶媳妇一样，换个媳妇就不行，拉车就跟拉人一样的。

    解说：在河南邓县，这里的交警竟然毫无理由地向司机手里塞罚单，虽然司机一次次挡回，但最终还是拗不过交警，甚至交警连罚款的理由都懒得说。

    司机：这罚的是个啥？

    解说：交警开出的罚单没有具体违法行为，也没有条款，处罚的原因可能没有人能看得懂。在210国道高陵段，记者发现有运政和交警两个执法点，相距只有200米。

    交警：营运证还有车证。

    司机：都有。

    解说：10分钟后，车辆通过两个执法点。

    司机：这是交警，这是运管。

    记者：交警罚了多少钱？

    司机：100元。

    记者：运管呢？

    司机：60元。

    解说：在交警开出的处罚决定书上，处罚的原因是因为超载。

    司机（河南省西峡县大货车罚款维权人士）：没有过磅，怎么认定超载，这也是与交警执勤规定的要求相违背。

    解说：记者对高陵县这个执法点观察发现，他们几乎从不截拦小轿车、小货车和空载的大货车，而只是针对行驶中拉满货的大货车进行拦截，在不称重的情况下进行超载罚款。当有大货车不停时，警车就会闪着警灯追上去。

    司机：外地车到这，他是必罚，连一个也不会放过。

    解说：根据2008年河南省交警总队出台的六条规定，移动隐蔽测速是典型的公路“三乱”行为，河南西峡县专门替大货车维权的王金伍，曾六次抓到镇平县交警部门违规罚款，这天王金伍再次发现警车违规隐蔽测速拍照。

    王金伍（河南省西峡县大货车罚款维权人士）：要跑，快点，张哥。

    解说：没想到，警车里的执法人员看到王金伍竟一溜烟地跑了，由于跑的太慌张，直至连右面的车门都没有来得及关。

    王金伍：门都没关，门都没有关就跑啦。元月三十日到现在，四个月时间八次监督，都是在路上一个人拍照。

    记者：八次反映都不改？

    王金伍：不改，没有改，他只是换换地方。

    主持人：刚才那些镜头我们其实观众朋友已经看过很多次了，这段时间我们财经频道也一直是在聚焦这个物流顽症。那么两位评论员还是在我们今天节目一开始，再次给我们观众朋友梳理一下，报道当中反映出哪些具体的问题？然后这个“乱收费、乱罚款”它是怎样推高了物流成本？这个帐应该怎样来算？

    张鸿（财经频道评论员）：哪几个问题刚才咱们其实节目里也给总结了。

    主持人：对。

    张鸿：那在我看来，其实罚款最恶劣的就是没有依据的罚款，就是我看你好欺负，看马光远长相挺憨厚，好欺负，我就说罚，你看刚才片子也有，我不跟你讲理由，就是罚款，因为什么，因为我们说这个强龙还不压地头蛇呢，何况你运输司机你运输大卡，你哪是什么强龙呢？你就是一个小蛇，人家才是地头龙呢。

    主持人：非常被动。

    张鸿：在这个区域里边，我说你罚你多少就罚你，不给你理由，所以那你就得交钱，你不交钱不行，那你走不掉。然后这个依据呢，有依据的，有依据的有的是自己创造依据，比如说大家都知道的那种这个隐蔽的那种摄象头。

    马光远（财经频道评论员）：摄象头，对。

    张鸿：它那是非法的。

    主持人：对。

    张鸿：但是我要寻找一个依据，我就偷着拍一下，然后我给你一个理由。还有一个就是，这个也是非常恶劣的就是什么，咱们可以谈，议价，我说罚你800。

    主持人：打折。

    张鸿：你说不要票了，罚500，OK，达成一个协议。

    主持人：对。

    张鸿：事实上很多都是这样，他以这个罚款为名，然后私下里能达成一个妥协的一个可以交易的一个价格，所以他就是说，有的是没有依据的，有的是我创造依据的，然后即使有依据的，咱们也可以打折，还有就是重复的罚款。

    马光远：对。

    张鸿：就是你去一趟你收钱，回来我还要收你钱。

    马光远：重复。

    张鸿：然后你过了这个省区，你在这个省罚了一次钱，到下一个省马光远还得再罚一次，因为你是在那个省罚的，那和我没关系，现在你到我这个县了，我就得罚一次。

    主持人：对，所有的过程当中，我们知道货车司机他们是这个地位非常被动的。

    张鸿：对，弱势。

    主持人：没有办法，没有说话的权力。

    马光远：对，非常弱势，应该说我们关注“乱罚款”三个字的时候，我觉得最关键的关注点是个“乱”字。

    主持人：对。

    马光远：也比如说刚才张鸿列举的很多，包括我们镜头里边看到的很多，事实上罚款是可以的。

    主持人：对。

    马光远：但是乱罚款等于是，第一个是你超过了法律规定的程序，规定的界限；第二点是法律很多没有规定的你按照你的程序，按照你的方式来进行罚款。那么这个罚款最终如果我们把它看成一个产业链的话，这个产业链的最终承担者就是消费者，也就是说每一个大货车司机，当他熟悉整个公路上的一个法治的生态以后，也就是说，比如说他到河南之后他有一个预算，我在河南要交多少罚款，他到内蒙的时候，他也有个预算，这笔预算最终要打到谁的头上，要打到物流的成本，物流成本的头上。

    主持人：最后是转嫁到消费者的头上。

    马光远：也就是说，最终虽然这个“乱罚款”本身从法治的角度来讲是一个违法的行为，是一个不应该有的行为，但是最终通过一系列的程序以后，在会计帐目上反映出来以后，那么它就变成一个物价的成本了。

    张鸿：这就刚才你说的一吨煤增加15块钱。

    马光远：增加15块钱，对吧，这15块钱里边我们需要承担的，第一个可能需要它超载的，因为有很多货车司机反映，说我如果不超载的话事实上我是亏的，那么所以我选择超载，选择超载的话你要付出的代价是什么？你要付出的代价是别人要罚款，而且这个罚款本身不是说合理的一个罚款，而是一个乱罚款，所以整个下来以后，我们讲怎么样来推高物流成本呢，如果是正常的一个罚款，是正常的一个物流成本的话，那么它有一笔帐，我们现在看到的这笔帐，事实上我们看到片子里边算了，说15块钱，15块钱可能是我们看得见的。因为后面有很多看不见的。

    主持人：对。

    马光远：有很多私了的，有很多没有入帐的，那么这一笔帐究竟怎么来算呢？我觉得到现在为止，我看到了很多算帐的办法，到现在为止并没有算出来。

    张鸿：糊涂帐。

    马光远：15块钱这么一笔帐，我觉得如果说真的这么清清楚楚，明明白白的话，倒还未见得是一件非常坏的事，关键是到现在为止这笔帐究竟如何？究竟罚了多少钱？究竟在整个我们的物流成本里边，罚款占的比例是多少？事实上到现在为止，我认为是一个谜。

    主持人：其实《行政处罚法》当中，关于这个实行行政处罚的执行，它是有非常明确的规定的。接下来我们通过一个片子来了解一下。

    解说：1996年10月1日起施行的《中华人民共和国行政处罚法》第五十三条明确规定：罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分；财政部门不得以任何形式向作出行政处罚决定的行政机关返还罚款、没收的违法所得或者返还没收非法财物的拍卖款项。

    第四十六条规定：作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款。银行应当收受罚款，并将罚款直接上缴国库。

    那么行政罚款到底去向何处？又该如何分配？近年来关于行政处罚涉及款项应当公开的呼声频频见诸报端。

    《中国青年报》报道：去年初，云南省政协委员王中在提交的建议中说：媒体报道昆明交警六大队在50天时间内罚款970多万元。按照交警执法部门所说的“罚款票据都是从财政部门领取的，罚缴分离，这些钱都上交财政了”，公众需要知道的是财政将它用于哪些方面，财政返还给交警执法部门的比例是多少？

    主持人：我们在了解了《行政处罚法》的相关规定之后，再看这样一个调查，您认为行政罚款出现的根源在哪里？我们看一下网友他们的说法，31.70%的朋友认为是行政罚款缺乏一个监督的体系，还有31.70%的朋友认为罚款当成了收入。

    刚才我们也说了，《行政处罚法》当中对这个行政罚款其实有非常严格的法律上的规定，但是为什么这个规定就执行不下去，到底这个漏洞在哪里？

    张鸿：我也听到一个专家有一个说法，因为《行政处罚法》第一句，第一句就是为了规范行政处罚的设定和实施。

    马光远：对。

    张鸿：就是它其实是约定罚款的，也就是约定这些行政机关的，但是现在有一个说法就是，《行政处罚法》几乎变成了《行政罚款法》，就是很多人理直气壮地可以违反这个法，可以去罚款。你比如说刚才其实我们片子里也谈到了一些，你说非常简单的，现在司机师傅如果在路上遇到了一个罚款，这个罚款如果是高于50块钱的，基本上现在都高于50块钱，路证啊什么的，这些都是高于50块钱，交警他很少有50块钱的。50块钱它是什么坎呢？只有50块钱以下才适合简易程序，适用简易程序，简易程序就是当场给你处罚。

    主持人：对。

    张鸿：超过50块钱要一般程序，一般程序的概念是什么呢，它就很复杂。

    主持人：必须得告银行了。

    张鸿：两个执法者，然后跟你有笔录啊，有笔录，然后你需要这个认真地听到他说，因为你违反了什么。

    马光远：主体是由？

    张鸿：对，这是法律专家，都要落下来，然后你还有司机什么的，跟车的，你要签个名。我看四十一条，他要听取当事人的陈述声辩，这些都要有记录档案的，如果拒绝听取当事人的陈述声辩，行政处罚决定不能成立，就是你就不能罚我了。

    马光远：对，你包括司机，他遇到这样的情况的时候，他并不了解说，我作为被处罚的主体，我享用什么样的权力。

    主持人：对。

    马光远：他在对我进行处罚的时候应该按照什么样的程序来惩罚。

    张鸿：现在是这样，即使司机不知道，可能老板知道，就运输企业老板知道，但是他知道他要承担的是什么成本呢，比如说我允许你行政复议，行政复议7天然后你去申诉吧，OK，但是你想一想。

    主持人：他没有这个精力和时间？

    张鸿：我们设身处地的想一想，这个成本得多高？

    主持人：对。

    张鸿：你这货就压在那压7天，然后你去申请复议，又是当地的，它地方政府的这个执法部门，所以你在那能，第一，能不能受理，行政复议能不能受理，能受理了以后你能不能赢得这个官司，赢得这个官司你下一次车还从这走不走。

    马光远：时间很长。

    张鸿：这个成本太高，所以还不如咱打个折，我就这样吧，我就交钱走了就完了。

    马光远：而且现在我们看到就说这个，在《行政处罚法》里边，五十三条里边特别强调，说，你罚了这个钱以后，不能直接私分，也不能返还给人家，但是现在我们看到的很多反映的情况是，我为什么对罚款有这么高的积极性，24个小时去值班，风雨无阻，最重要的是这个罚款有一定的比例会返还的。

    主持人：对，它有利益链条在后面。

    马光远：对，对，如果这个利益链条不切断的话，那么违法的“乱罚款”就是变相的一个激励机制，鼓励他去罚，但是而且他们有成本。

    主持人：刚才关于《行政处罚法》我们和两位评论员也是聊了很多，我们也知道罚款和没收的违法所得必须是要上交国库的。我们也是电话连线到了财政部的财政科学研究所所长贾康，我们来听一下他对此事是怎样评论的。

    贾康（财政部财政科学研究所所长）：现在行政罚款，必须是按照收支两条线的原则，也就是这个罚款收入要直达国库，或者叫财政金库，然后这个钱怎么使用，按照预算规则。至于执行惩罚单位，他们自己的办公经费、集体福利、个人工资、奖金、补贴等，所有这些要另外走一条线，就是在预算里面做合理安排。我们现在大的国库概念，实际上是从中央的金库到地方的金库，一般都是先进地方的，在进入地方的金库里面，实际上也隐含着一个逻辑，如果按照规范行政地方整个收入以后，要在中央、地方或者高端地方和低端地方的体制去处理整个资金怎么分配的问题。据我了解，现在这个信息透明度是很低的，但是从现在所要求的政务公开、预算公开，这个导向来说，我觉得这些罚没收入应该公开。

    主持人：如何根治以罚代管，怎样让行政罚款的流向和它的用途更加的公开和透明，稍候回来继续讨论。

    解说：行政罚款如何规范？罚款流向、用途，能否公开透明？《今日观察》正在评论。

    主持人：欢迎继续收看今天的《今日观察》，怎样更好地规范行政罚款，那么很多地方也是在做有益的尝试，同时媒体也发表了自己很多的建议，通过下面的片子一起来了解。

    解说：在河南省郑州市，行政执法部门目前已将自由裁量的2804个罚款项目一一细化，建立罚款自由裁量阶次制度，并要求在行政处罚决定书中说明。比如，郑州交警对于“机动车交给未取得机动车驾驶证的人驾驶的”违法情况，规定定额罚款1500元。而按道路交通安全法，这种情况应处于200元以上2000元以下罚款。定额罚款能够一定程度上杜绝处罚不公、处罚创收、裁量权运用不当等问题。

    此外，从去年10月1日开始，北京市城管针对执法工作中可能存在的滥用行政处罚自由裁量权、随意确定处罚额度的情况，进行了先期规范。提出了一个罚款数额计算公式：罚款数额=罚款基数×（基准系数+区域系数+情节系数+变量系数）。这种罚款方式，减小了每个城管队员的主观判断，增强了客观评价。为了配合规范自由裁量权工作，还专门研发了电子文书网络平台，逐步实现行政处罚案件网上办理。据已经进行规范自由裁量权试点的亚运村城管分队介绍，试行的4个月时间里，执法人员感受最大的是手中的自由空间被最大程度地挤压掉了，4个月来分队没有出现过一起同案不同罚的现象。

    针对以罚代管、罚款提成等乱象，《人民日报》指出，以罚代管是“懒政”也是“腐政”。当罚款成为一种创收手段，罚款数量与执法人员利益挂钩时，罚款就有可能成为变相谋利，成为利用权力谋取私利的腐败。对于以罚代管的“懒政”和“腐政”，还需从立法和完善对执法者的监督入手，从制度和根源上加以解决。

    主持人：刚才我们通过片子也看到很多地方已经是在做出一些有意的尝试，而且有一些好的办法。那么怎样管住和规范这个“乱罚款”的问题，我们觉得在制度设计上是一个层面，因为其实我们也有《行政处罚法》，但是关键是在执行层面上怎样更好地去细化、去完善？

    张鸿：我想首先要解决的是这个罚款者或者收费者、执法者，他的内在的这个驱动力，如果有这个驱动力的话，他就会在罚款这个路上狂奔。我们一个同事他弟弟在看我们的时候他就说，他原来在一个收费的执法部门实习，他们同事打牌啊，堵的不是钱你知道吗？堵的是班。

    马光远：堵的是罚票。

    张鸿：堵的是班。

    主持人：他上多少班他的利益就会去……

    张鸿：不是，就是你要是赢了的话，你可以上夜班。

    主持人：夜班是好，罚款多。

    张鸿：夜班，对，因为大货车多，然后超载的多，你就可以收很多钱，然后一晚上就能剩个2000块钱。第二个问题就是公开，你人不够，你缺几个人，咱说清楚，对吧，然后怎么养，每个人挣多少钱，咱都拿到帐面上来，把它放到桌面上来，你该收多少钱，不要放到底下，放到底下去你就可能作弊，对吧，包括你还贷啊什么这些，然后财政收入到底有多少。

    马光远：我们需要一套什么呢，公开的程序，《行政处罚法》本身是一套程序，那么我们要知道这些钱究竟有没有利益链条在里边，究竟有没有说返还。

    张鸿：对。

    马光远：那么你给我们这个钱的走向的一个路线图，从司机的口袋里面到最终谁的口袋里面。

    主持人：罚款的去向在哪里。

    张鸿：对。

    马光远：经过了多少个口袋，我想有这么一个路线图的话那么就很清楚，在哪个关节出了问题。

    张鸿：对。

    马光远：我们治理哪个关节，所以我认为……

    主持人：但是刚才我们所说的它几个部门它还是说它公开不了啊。

    马光远：所以到最终你不能让部门来公开，最终我们说，最终财政预算的公开等等，它要到人大的，每年是不是人大有这么一项内容，既然罚款本身对我们整个物流业，也对我们整个经济的竞争力造成这么大的危害了，那么这么大的事情是不是可以向人大，是不是可以在会计报表里边单列一项罚款，每年罚了多少？你收了多少？这些钱又做了什么用？我想这个只要公开的话，这个就是一个制度，没有比公开更好的一个制度。

    张鸿：现在问题就是它主动性不是特别足，它主动收费的积极性很足，但是主动公开的这积极性不足。我前两天跟一个专家聊，他去调研的时候，就发现有的县，个别县，会把这个罚款的收入就直接真的做到预算里去了，我们都说你不允许这个以罚代管，不允许定指标什么的，他就做到了财政预算里，说今年你这个地方要罚款。

    主持人：必须要罚多少钱。

    张鸿：对，你收入，你收入是多少，这个就根本，所以我们的约束机制到底在哪？还有就是现在很多的，那天咱们节目里谈到，已经28个省份实现了什么呢，叫所有公路基本“无三乱”，可是我们的记者一去暗访发现，你所有的。

    马光远：基本有。

    主持人：“三乱”现象。

    张鸿：你基本有“三乱”，你一跟一个就有“三乱”，你一跟一个就有“三乱”，那当时我们也说了，说只要有这样的，那就要摘帽啊，摘牌啊，包括这个追究领导责任啊。

    主持人：摘了吗？

    张鸿：对啊，摘了吗？追究了吗？这个咱都得问。

    马光远：所以谈了这么多年，我想已经积累了17年，我们积累了很多经验，也有很多的教训，那么最终归结到一点，没有比“公开”这两个字更有力的，更有价值的，也更有效果的。

    主持人：我们需要公开，我们需要透明。

    马光远：对。

    主持人：好，接下来就这样一个话题我们再来听听网友他们的评论。

    我们看看第一位朋友，他说“行政罚款必然会增加物流的运输成本，会转化到物价成本里，既希望公路收费的标准降下来，有秩序，规范的执法，管理部门一定要负起责任严格管理。”

    第二位朋友，他说“以罚代管变成只罚不管，建议追查罚款的去向以及它的使用情况。”

    马光远：对。

    主持人：这跟刚才我们的建议是一样的。接下来就这样一个话题我们也是采访到了中国政法大学法学院的教授王成栋，我们来听一下他的建议。

    王成栋（中国政法大学法学院教授）：罚款严格执行我们现有的法律规定，收支两条线，把这个钱进入到财政帐目里头去，在全国设立一个统一的罚款帐户，所有的执法者，所有的罚款都进入到同一个帐户里头去，由全国人民代表大会来决定它的用途。

    主持人：怎样尽快地最好地方式让这个“乱罚款”尽早地杜绝和这个终结，两位评论员有怎样好的观点和建议？

    张鸿：具体到一个“乱罚款、乱收费”的这个行为，它之所以会发生，就是因为执法者的那个权力，力量的“力”，和我们这个被罚者的这个权利，利益的“利”，是不对等的，所以我们要增强这个被罚者司机物流企业的这个博弈的能力。我就想我们，既然我们已经做了这么多期节目，我们能不能联合，包括交通运输部啊，包括这些部委，既然大家都想来治理，那我们就均衡一下权力，出一个那样的小手册，比如就叫“大货运输司机的这个权利手册”或者“运输业的权利手册”，不管叫什么了，就是明确的告诉你，哪些收费是合理的，哪些收费是不合理的，收费的时候他应该干什么？你有什么样的权利？

    主持人：政策法规。

    张鸿：告知你，你就和它有一个均衡。那除了了这个均衡，还要把执法者的这个权利给它锁到笼子里去，就是你要约束他。

    马光远：罚款本身的数额和它的去向暂时没法公开的情况下，但是有一个东西我们可以公开，就是它的这种罚款行为，“乱罚款”的行为，那么现在网上有随手拍一张什么“大龄女青年”，随手拍一张什么“乞讨儿童”，那么我觉得司机不能满足于目前的这种恶性的一个均衡，也就是说，你乱罚我给你少交，似乎大家都占了便宜，但实际上这种恶性循环层层加码以后，最终吃亏的仍然是司机，我觉得司机除了知道他应该怎么罚以外，还可以把他的行为拍下来放到网上去……