一把手负责食品安全不靠谱

　　石述思

　　有困难，找组织。但组织是抽象的，领导是具体的。

　　在地方，领导又往往浓缩为一把手。

　　这便形成一个思维惯性：只要是这个转型期的疑难杂症，民愤很大又积重难返的，尤其是危及社会稳定的，便会习惯性地推行一个具有强烈中国特色的制度—— 一把手负责制。

　　最近，不法商贩肆虐，监管部门乏力，百姓餐桌安全受到重大威胁。不少无辜良民不仅掌握了很多化学知识后，还充当了检验食品安全的大白鼠，搞得部分胆小者闻吃色变，给祖国光辉形象严重抹黑。

　　于是，北京、上海、浙江、广东便锐意进取、大胆创新，祭出一把手负责制良方——推行食品安全整治区（县）长负责制，统筹推进市县两级食品安全监管职能调整，实现各环节紧密衔接，有效形成全链条监管。

　　很多人叫好，称在责任主体明确的前提下，一把手当率领各部门官员为百姓餐桌筑起强有力的监管防火墙。

　　按照以往的惯例，这项举措会在短期产生一定功效，在中国食品监管的历史中，也不乏危机爆发，一把手主导下各部门集中优势打歼灭战的生动案例。更不乏一把手严重渎职被严惩的前车之鉴。2008年，奶粉业爆发三聚氰胺事件，20余万结石宝宝引起全民公愤，三鹿老总田文华获罪无期，而石家庄市委市府主要负责人黯然下课。

　　但食品安全问题并没有因此得到遏制，反而在一些地方有蔓延泛滥的趋势。

　　目前中国社会处于体制转轨期，依法行政尚未全面深入人心，管理体制扭曲且逐利现象严重，社会管理观念和能力又相对滞后，许多本属职能部门的职责竟最后成为市长使命——他们可以被节能减排、计划生育、招商引资、安全生产、爱国卫生、越级上访等等一票否决。

　　只是现在多了个食品安全而已。

　　如果过去的一票否决顺利执行下去，估计各省政府的第一职责会从发展转为任免官员。

　　之所以推进不下去，除权大于法问题普遍存在，直接带来的谁来问责的问题，还由于公权力运行不公开、社会监督渠道不畅，极大提升问责成本，很多一号工程便沦为应付上级的形象工程。即使出现重大事故，在权力的护佑下，官员们也会层层推诿，甚至找个临时工担责伏法了事。

　　而食品安全监管问题的根本却在于“婆婆一群，独缺亲妈”。

　　一把手只是婆婆班长，亲妈是制度。

　　制度之低效从国务院食品安全委员会的组成可以看出，共包括农业部、工信部、食药监局、工商总局、卫生部等十三个部门，形成多龙治水格局，对接盲点甚多，职能交叉严重，加上地区间的地方保护，使整个监管只能体现为事故发生后的高效运动执法，对预防、遏制事故几乎无能为力。

　　加上中国食品生产模式相对滞后，网易的丁磊养猪后感慨地说：中国的GDP都2了，农业还处在原始状态。2004年到2011年，每年的国务院一号文件都是关于农业问题，中央惠农政策不断出台，但在相当一部分地区根本没有得到有效执行，加上物流成本高昂——菜贱伤农便是明证，导致农产品生产陷入一个悖论：保障安全等死，不保障安全找死。

　　食品加工业则充斥着40万家十人以下的作坊式工厂，本身监管成本就相当高昂，但出于部门创收的需要，本该对这些企业提供有效服务和监管的职能部门却变成了收费大王、罚款大王，使得这些安全生产基础薄弱的企业进一步为了生存铤而走险。

　　在长期的盲目追求GDP的指导方针下，立法上常年存在重生产、轻消费的倾向，甚至可以为了保护乳品企业的利益使国标倒退25年。

　　《食品安全法》出台后，法治进程向前跨越了一大步，但其中假一罚十之类的规定对违法企业明显温柔无比。直到刑法修正案（八）出台，这个问题才得到扭转，而对官员的问责才上升到法治层面。

　　关键问题出现了：监管体制是行政的，监管手段是法治的。而公权力借助这个体制凌驾于法治之上——哪怕不惜提出问责一把手这样动听的口号。

　　请放心，在这个体制下，不会有一把手真正受到严厉问责——除非其贪污腐化，但那又是另一个问题了。

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