欧盟减排大棒打向航空业（国际视点）

　　本报记者 张旸 吴乐珺 丁小希

　　2012年1月1日，欧盟将正式把航空业纳入其碳排放交易体系（ETS）。欧盟的这一地区性法律规定将不仅适用于欧盟航空公司，在欧盟境内起飞和降落的非欧盟国家航班也将被强制划入征税范围。自该决定公布之日起，各国航空业的抗议声就从未间断，尤其是对该征税措施的合理性、合法性及减排效果等提出了一系列质疑。当今国际社会不乏多边对话平台，解决全球航空碳排放问题，平等协商对话才是通向这一目标的最佳选择。

　　起诉，美欧将于7月“对簿公堂”

　　根据国际航空运输协会估算，全球航空公司2012年为ETS体系的支出至少将达到24亿欧元。根据欧盟规定，ETS体系将航空公司2004年至2006年间的平均排放量作为参照，2012年给予航空公司该排放量的97%作为排放总量指标，其中85%的排放额度可免费获得。

　　欧盟负责气候变化事务的委员康妮·赫泽高通过发言人告诉本报记者，航班产生的碳排放影响是不分国籍的，因此对所有航空公司都一视同仁。碳排放份额的15%将用于拍卖，拍卖所得将用于欧盟和其他国家，尤其是发展中国家应对气候变化的行动，资助包括航空运输业在内的实现低排放研究和项目。国际民航组织几年前就认为，相比较于税收或其他收费等，收取碳排放费用是解决航空排放最有效的经济措施。因此欧盟认为，把航空业纳入排放权交易体系完全符合国际法，也符合国际民航组织的规定。该发言人还表示，欧盟已经和中航协、中国民用机场协会及中国航空业代表就此问题进行了磋商，并同意继续对话。

　　美国航空运输协会及其3名成员——美国航空、大陆航空、美国联合航空早在2009年12月就在英国提起了诉讼，反对欧盟将非欧盟航空公司纳入ETS体系。美国航空运输协会主管环境事务的副总裁南希·扬告诉本报记者，此案涉及修改欧盟法律，因此已交由欧盟法院审理，预计今年7月15日开庭。

　　不满，ETS体系超越国际公约

　　按照相关国际法原则，各国应按照《京都议定书》来确定碳排放量。美国航空运输协会曾表示，欧盟对非欧盟航空公司征收碳排放费用违反了《国际民用航空公约》多项条款，也违反美欧空中服务协议中有关税费的规定。因为该公约规定，各国在自己的领空对航空公司拥有主权。按照欧盟的规定，即使飞机整个航程在欧盟只有一小段，也要受ETS体系管辖。

　　对发展中国家来说，欧盟给其各航空公司的碳排放配额在逐年减少，如果航空公司的飞行量不断增加，其支付的碳排放费用也会上涨。这有悖于《联合国气候变化框架公约》所确立的“共同但有区别的责任”。因为发达国家的航空公司在航线设置方面已趋“饱和”，未来民航业的增长空间主要来自发展中国家。欧盟没有对发展中国家的航空运输业发展做出合理安排。

　　中国航空运输协会副秘书长柴海波告诉本报记者，发展中国家尤其是亚太地区的航空业发展正处在重要上升阶段，中国2012年航班数量将比2004年翻番，中国航空企业即使维持现有航班数量，2012年都要向欧盟缴纳1亿欧元碳税。中航协和国际航空运输协会已准备对欧盟提起法律诉讼。包括阿尔及利亚等发展中国家的航空公司或行业协会也在积极与中航协合作，并请求中航协在其对欧盟的诉讼中提供第三方举证材料。可见，欧盟ETS体系已经引起了不少国家不满。

　　后果，对抗性局面拖减排后腿

　　谈到欧盟把航空业纳入ETS体系的目的，南希·扬指出，有些欧洲国家就是想借此增加财政收入，而“欧盟以碳减排为名义向航空公司征收的钱不会用于环保事业。事实上，欧盟内部就此也存在异议，英国等国家就公开质疑过将航空业纳入ETS体系的必要性”。欧盟将航空业纳入ETS体系对减少飞机的碳排放量是适得其反。

　　柴海波指出，欧盟以节能减排的名义，利用具有金融性质和本土主导力量的制度，强加到广大发展中国家的航空业。不排除中国将采取反制措施的可能，这就意味着欧洲航空企业可能会面临双重缴费。这种对抗性局面对各国航空企业节能减排可能都是一种打击。

　　有分析人士认为，欧盟其实是“醉翁之意不在酒”。在目前全球近1500亿美元规模的碳排放交易市场中，欧盟占据2/3“江山”。欧盟在继能源、钢铁等部门后对航空业也征收碳排放费，旨在保持其在环保领域的领导地位，扩大其在碳排放交易市场的优势。欧盟此举如果引发其他国家效仿，将使本已艰难的全球协商解决减排问题更加雪上加霜。

　　（本报华盛顿、布鲁塞尔、北京5月26日电）

　　链接

　　欧盟碳排放交易体系（ETS）创建于2005年，正式会员包括欧盟27个成员国以及挪威、冰岛和列支敦士登，使用配额的单位达到1.2万个，多为发电厂和工业企业。每个排放单位都可获得一定的排放配额。如果当年没用完，可留到下一年度使用，或出售给排放超标的单位。如果排放超过配额，则必须缴纳罚款。

　　从2005年至2012年，欧盟的碳排放配额免费分配给排放单位。2013年开始，碳排放配额将通过拍卖的方式进行分配。