各地政府频繁修编城市规划 被指为换取用地指标

　　《瞭望》文章：北京又要修规划

　　2004年版北京城市总体规划所期待的“‘最优的’结构”——多中心，今日未能显现。相反，在过去六年中，被总体规划认为存在严重弊端的单中心城市结构，被进一步强化

　　规划期限至2020年的《北京城市总体规划(2004~2020年)》(下称2004年版总体规划)施行仅六年，就要寿终正寝了。

　　上个月召开的“北京市人口与产业发展规律及规划对策问题研究”专家研讨会上，北京市规划委员会主任黄艳透露，2013年北京市将重新编制城市总体规划。一时引来各方议论。

　　“欧洲一些国家的城市规划几十年甚至几百年不变”，当地一家媒体发表评论，“而国内的城市往往是一届领导一个规划，城市规划跟着开发走，丝毫不见规划的法律严肃性和战略前瞻性。”

　　而在规划部门看来，对城市总体规划十年一大修，五年一小修，仍是“一项常规工作”。“总体规划到2020年实现的两大最主要指标——人口总量和人均GDP已经突破，所以这将是一次大修编。”北京市规划委员会有关负责人作出解释。

　　这次“大修编”的对象——2004年版总体规划，在2005年1月经国务院第77次常务会议讨论并原则通过时，被评价为“突出了首都发展的战略性、前瞻性，抓住了若干重大问题，形成的总体规划比较成熟，符合北京市的实际情况和发展要求”。

　　但它终未逃脱前两版总体规划的“宿命”，再度沦为“短命规划”，也使北京的总体规划修编，成为十年上演一次的“样板戏”。

　　重修规划的理由

　　北京市规划委员会披露的信息称，第六次全国人口普查结果显示，北京市常住人口为1961.2万人，提前十年突破了总体规划提出的2020年常住人口总量控制在1800万人的目标；总体规划提出的2020年人均GDP突破一万美元的目标，2009年已经达到。对总体规划修编具有决定性影响的建设用地规模是否已被突破，规划委员会并未提及。

　　一般而言，规划期限的人口规模和人均GDP指标被突破，不会直接导致规划重修，因为在建设用地尚有节余的情况下，能够承载更多的人口与GDP规模，实乃高质量城市化的表现。

　　只有建设用地规模被突破，才构成重修总体规划的理由，因为城市总体规划的核心任务是引导城市建设布局和调整土地利用，建设用地一旦告罄，规划便失去意义。

　　北京1983年版总体规划和1993年版总体规划之所以“短命”，就在于建设用地规模——而不只是人口规模——被迅速突破。

　　过去三十年间，十年重修一次总体规划，不是北京独有之现象，它乃是中国城市化的“特色”，并相伴中央与地方的博弈——地不够用了，卖完了，地方政府就会通过总体规划修编，从中央政府严格控制的“地根”里，获取新的建设用地指标。

　　根据国务院建设行政管理部门颁布的《城市用地分类与规划建设用地标准》，规划人口与用地指标有着对应关系，规划人口越多，用地指标越多。于是，做大人口规模成为地方政府修编规划时倾力而为之事。

　　1990年代总体规划修编中，出现这等怪事——至规划期限2010年，各城市人口规模相加，竟达20亿人。

　　“合理预测城市人口规模和城市化水平，是控制城市建设用地规模，保证城市规划对城市发展发挥有效调控作用的一个关键性前提，可对城市人口规模和城市化水平还缺乏规范的预测方法。”2005年3月，国家发展和改革委员会在一份调研报告中指出，有的城市总体规划，并不考虑预测方法的适用性，选取的目的性很强，有的甚至是先确定人口规模多大，再采取可用的方法进行推导；预测中采用的数据来源不规范，规范人口规模和城市化水平预测的相关法律法规也存在空白。

　　彼时，中央高层对地方政府做大城市人口规模的倾向，予以强烈关注。

　　2004年12月20日，《瞭望》新闻周刊刊发《城市规划修编的圈地玄机》，对正在进行的总体规划修编中，地方政府抬高人口规模的动态作出分析。国务院总理温家宝就此批示，要求必须及时进行正确引导，并制定严格的审批制度，尤其要有明确而有力的土地控制政策，合理限制发展规模，防止滥占土地掀起新的圈地热。

　　“我们要严密关注新一轮城市规划修编的动向，让任何时候以任何形式出现的圈地热，一露头就像‘过街老鼠’一样，‘人人喊打’。”2005年1月，国土资源部主管的《中国国土资源报》在一篇评论员文章里说。

　　国土资源部一位官员向本刊记者介绍，2004年版总体规划修编中，北京市最初上报的建设用地规模为1800平方公里，国土资源部强烈要求控制在1600平方公里以内，北京市修改后提出1700平方公里，国土资源部仍坚持己见，最后通过的面积是1650平方公里。

　　如此费力得来的1650平方公里，今日或已不敷使用，才有重修规划之议。