城市区划调整渐成趋势 1加1如何大于2

　　新华网上海6月8日专电(记者何欣荣、陆文军)外滩和新天地，南京东路和淮海中路……这些闻名中外的上海地标，即将迎来牵手的机会。记者8日获悉，上海两大中心城区黄浦和卢湾合并成新黄浦区的方案，日前已获国务院正式批复。

　　回溯到2010年，重庆两江新区挂牌成立，北京四区合并。中国的这些直辖市，相继经历了一轮行政区划调整。在此示范效应下，一些区域中心城市的区划调整方案也在酝酿中。专家指出，在当前“城市病”频发之际，“并区”不是简单为了“做大做强”，如何产生“1＋1大于2”的效应才是各地政府的重要命题。

　　“并区”渐成趋势

　　“上世纪60年代，上海有10区10县，后来经过黄浦南市合并、浦东南汇合并，缩减为17区1县。如今黄浦又与卢湾合并，将使得上海的区县数量进一步减少。”上海华顿经济研究院院长沈晗耀认为，总体来看，上海的行政区划调整是与城市的经济发展和面积扩张相适应的。

　　以此次合并的黄浦和卢湾为例，两者都属于上海的“袖珍城区”：前者面积12.49平方公里，常住人口为42.99万人；后者面积8.03平方公里，常住人口26.94万。“原来并不觉得小，现在随着城市发展，越看越像‘大街道’。” 沈晗耀说。

　　与上海类似的是，北京的行政区划同样经历了多次调整。20世纪60年代末，北京拥有9区9县，2010年四区合并成两区后，行政区划缩减为14区2县。其他直辖市中，天津于2009年在塘沽、汉沽、大港三区的基础上成立了滨海新区，重庆则在2010年以北部新区和两路寸滩保税港区为核心，设立两江新区。

　　“一些大城市、特大城市在发展过程中，城市体系、产业结构都发生了很大变化，与之相对应，城市区划也需要随之调整。”区域经济专家、上海社科院城市化发展研究中心主任郁鸿胜说。浦西“心脏”地带两区的合并，将催生出一个世界级的中央商务区，与浦江对岸的“大浦东”形成良性互动，对上海国际金融中心建设有深远意义。

　　优化资源配置 压缩行政成本

　　发展改革委国土开发和地区经济研究所副所长肖金成指出，“并区”的很多好处是显而易见的。比如，由于当前政府在经济发展中的主导作用仍较强，行政壁垒的存在导致很多资源不能实现优化配置，而“并区”后便于统筹规划，可以减少协调成本。

　　“像黄浦和卢湾这两个区，在金融服务、商业贸易等领域，彼此实力相当、功能相近，存在竞争大于合作和资源重复配置的现象。合并后有利于减少内耗。”一位专家指出。

　　基础设施的“互联互通”也是一大考虑。在浦东、南汇合并前，两区交界处曾有不少断头路。“大浦东”成立后，“断头路”现象得到明显改观，浦东的发展空间也得到大幅度提升。

　　“此外，‘并区’能够扩大区级政府的开发建设视野，在一定意义上减少其对微观经济、特别是企业的干预，这对增强地方经济活力也是有好处的。”沈晗耀认为。

　　除去经济和城市功能布局方面的因素，压缩行政成本亦是城市区划调整的“应有之义”。“‘并区’后的一个方向，就是精简机构，提升行政效率。”肖金成说。

　　不过，在现实中这一过程进展有时并不顺利。有些行政区域在调整过程中，老机构没有裁减，新机构却已冒出。“人员安置是区划调整中的难题。对此现象，要有一种平和的心态。我国的改革大都采用渐进的模式，其中既要效率又要兼顾公平。不过，经过两三届政府的过渡，这类问题最终能够得到解决。”肖金成说。

　　“做大做强”更要“做精做细”

　　值得注意的是，在此之前，很多城市的区划调整都采用了“强弱联合、肥瘦搭配”的模式。在“并区”的过程中，强区获得了更多的土地资源，外延式发展的动力进一步增强。而弱区也借此加快了城市化进程，区域价值进一步提升。

　　“总的来说，这些调整的一个隐含意义，就是做大做强。”中国城市规划设计院城市与区域规划设计所副所长张险峰说。一个已有的案例是，在浦东、南汇合并前后，公众最关注的话题之一，就是区域楼市的变化。而从目前情况看，南汇部分板块的房价，已是合并初期的2倍左右。临港新城的开发和迪士尼项目的落户，无疑加快了南汇的城市化步伐。

　　肖金成指出，像黄浦、卢湾这样的中心城区合并，属于“强强联合”。由于两区发展比较成熟，合并后可供开发的土地也不多，下一步可以注重挖掘内涵，把管理做精做细，实现由“建设型政府”向“服务型政府”的有效转型。

　　张险峰也提出，一些城市的老城区在合并后，要注重盘活存量资源，走“紧凑发展”的路子。不能区划面积变大了，各种社会管理如教育、医疗卫生等却变粗放了。

　　“如果通过区划调整，不仅平衡区域发展，还能提升公共服务水平，从而实现功能性的突破，带来的效益就决不是简单的‘1＋1’。”郁鸿胜说。