■文/ 孙先锋

　　因地制宜，区域间协调发展将成为中国今后区域经济发展的一个新亮点。

　　6月8日，国新办召开新闻发布会，介绍《全国主体功能区规划》有关情况。据悉，《全国主体功能区规划》于2010年底由国务院印发，是我国第一个关于国土空间开发的规划。按照新的开发理念，规划对主体功能区的内涵和划分做了阐述。按开发方式，分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类;按开发内容，分为城市化地区、农业地区和生态地区三类；按层级，分为国家和省级两个层面。国家发改委副主任徐宪平在发布会上指出，目前国土空间开发存在一些必须高度重视的问题，如耕地减少过多过快、资源开发强度过大、环境问题凸显、生态系统功能退化等。因此，必须统筹谋划未来国土空间开发的战略格局，形成科学的国土空间开发导向。

　　按照规划，优化开发区域指的是经济比较发达、人口比较密集、开发强度较高、资源环境问题更加突出，从而应该优化进行工业化城镇化开发的城市化地区。重点开发区域是有一定基础、资源环境承载能力较强、发展潜力较大、集聚人口和经济的条件较好，从而应该重点进行工业化城镇化开发的城市化地区。而相对的是，限制开发区域分农产品主产区和重点生态功能区。禁止开发区域是依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，以及其他禁止进行工业化城镇化开发、需要特殊保护的重点生态功能区。

　　之所以要划分不同的发展区域，是基于不同开发区域的功能定位来确定的。以优化开发区域为例，像环渤海地区、长三角地区、珠三角地区是我国经济实力最强的地区，这三大地区的经济总量占全国经济总量的40%左右。而所谓限制开发区域，则是经济总量相对较小，侧重于重点生态功能区、农产品主产区的开发。通过实施主体功能区规划以后，可能就GDP来衡量会拉大两个区域之间经济总量或者GDP总量的差距，但是在公共服务方面的差距、居民收入之间的差距、基础设施之间的差距，则需要三管齐下：一是扩大分子，尽可能在农产品主产区和重点生态功能区发展资源环境可承载的产业。二是减少分母，促进人口逐步地、自愿地、有序地转移到收入高、就业高、就业多的城市化地区。三是增加转移，中央财政、省级财政增加对这些地区健全公共服务、建设基础设施等的财政转移支付。

　　事实上，全国主体功能区规划里明确的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发里面的“开发”两个字，不是一般意义的概念，它是一种特指，是在一定区域进行的大规模、高强度的工业化、城镇化活动。并不是说，限制开发就是限制所有的开发活动，更不是限制所有的发展。

　　实际上，‘限制’两个字的理解，就是限制在一定区域进行这种大规模、高强度的城镇化、工业化的活动。在限制开发区里明确的一类是重点生态功能区，这一类区域是全国生态系统十分重要的组成部分，同时也是为全国提供生态安全的保障。它的主体功能在主体功能区规划当中就是要提供生态产品，提供生态安全的保障。这些区域一般来讲，生态环境比较脆弱或者是生态功能非常重要，资源环境的承载能力也较低，不具备大规模、高强度的工业化和城镇化开发的条件，实际上也不宜进行这一类的开发活动，以便为全国提供可持续的生态产品供给的能力。而限制开发区域的同时，并不是意味着限制所有的开发活动，实际上在一些生态功能区内也允许适度的开发能源、矿产资源的活动，但是必须进行生态环境的评估。需要强调的是对于资源承载能力弱的矿区，要在区域外进行矿产资源的加工利用。

　　所以把这一类区域划定为限制开发区域，是为了全国的可持续发展。为了让这种划定能够更好地贯彻执行下去，中央在这一点上的考虑也是十分全面，并首次在主体功能区规划当中确定了“9+1”的政策体系。“9”是财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、农业政策、人口政策、民族政策、环境政策、应对气候变化政策。“1”是绩效评价考核。

　　这种“9+1”的政策体系重点是放在提出政策未来改革的方向，但是需要在下一步会同有关部门一项一项、一个政策一个政策地落实，变成可操作的政策措施。在这个过程当中，已经有一些政策开始实施，比如财政政策，加大对重点生态功能区的均衡性转移支付力度的政策从前年财政就开始做了。尽管大家经常说我们国家地域广大，但是各项政策应该分类指导、因地制宜，有差别化。现在的产业政策是按照鼓励、允许、限制、禁止的目录，在全国是同一个，未来是按主体功能区来实行，在限制开发区域当中就不一定是鼓励的项目。这样就体现了每一类不同的主体功能区、每一个主体功能区都会有相应不同的产业政策的指导。