流动人口的城市化困境

　　唐黎明

　　近来，一些地方接连发生了本地人与外来务工人员的摩擦事件。虽然冲突已经过去，但这些事件再次凸显了现阶段流动人口难以融入城市的痼疾。

　　中国的城市化，正经历着前所未有的人口流动和迁移。第六次全国人口普查数据显示，目前我国总人口超过13.7亿人，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致、且离开户口登记地半年以上的人口超过2.6亿人，比2000年增加了1.1亿人，增长81.03%，这意味着每6个中国人就有1个是流动人口。流动人口的城市化问题，将对国家战略规划、政府社会管理和公共服务提出严峻的挑战。

　　中国现阶段的城市化与工业化相伴，农业剩余劳动力向工业转移是城市化的基本内容。包括土地的城市化和人口的城市化两方面的内容，然而近年来这两方面的发展却极不均衡。

　　土地的城市化主要指将农村用地转化为城市用地，用作修建公路、人行道、住宅、商店和下水道的城市建成区。据中国城市建设经济研究所统计，从1990年到2007年，我国城市建成区面积从1.29万平方公里扩张到了3.55万平方公里，十余年间扩张了175%，而城镇人口只增加了20%。两相对比，极为悬殊。

　　从人口的城市化角度来看，城市化的数据不容乐观。在城市化的进程中，农民向城市转让了大面积的土地，并让渡了巨额土地升值，然而这些土地和资金在吸收转化农村人口的能力方面却无法令人满意。以2004年作为起点，中国耕地面积近7年便减少了1亿亩，即6.7万平方公里，相当于两个台湾，或670个20世纪50年代初的上海市区面积。在土地稀缺的中国，甚至在土地特别稀缺而又特别肥沃的长江三角洲地区，城市新区的面貌越来越不像香港、东京、台北等东亚地区的城市，却越来越像北美那种地广人稀，必须以车代步的城市。因此，尽管减少了如此多的耕地，中国的大部分人口依旧生活在农村，为各地经济作了诸多贡献的流动人口，也没有享受到城市化和经济发展的红利。

　　首先，规划指标的设置不尽合理，较少考虑到流动人口。现有的城市居住区规划设计规范，以常住人口规模来配套公共设施，例如以每多少万人配一所学校或医院。用地指标、用地规模、公共配套等，均按照预测的常住人口的数量来配给。以至于广州市市长也曾叫苦不迭：广州常住人口1033万人，中央给的用地指标和规模都是按照这个数字来配置的，但实际人口却超过1500万人，仅用地指标一项就无法解决，遑论公共配套。现实的情况却雪上加霜，作为配套建设依据的各地城市规划，或超前性不够或考虑不周，城市规划中有关人口规模的指标屡设屡破，屡破屡修。于是出现了这样的场景：老城区因为人口密度过高，基础设施不堪重负；新城区中，学校、医院、垃圾处理等公共资源的配套，也远远跟不上城市扩张的速度。

　　其次，公共服务方面，“人口在流动、权利不扎根”的现象比比皆是。中国现有的公共福利与户籍制度紧密挂靠。流动人口因为工作生活在异地，低保、医疗、教育等公共服务，无法享受与本地市民平等的待遇。即便部分城市放开了对流动人口的户籍限制，如广东的60分入户籍、北京外来人口子女同等入学、上海居住证转户籍改革等，但是2.6亿人的庞大群体，仅靠这些零星的制度调整远远不够，而必须上升到社会管理服务的综合改革层次，把流动人口管理和服务纳入到当地经济社会发展总体规划之中。

　　流动人口中，被边缘化的农村流动人口的情形更让人忧心。中国现有2.6亿外来人口，其中有大量的农村流动人口，他们集聚在大城市郊区和发达地区的城镇企业里。这其中举家迁移的约占20%，解决他们的公共服务问题，特别是长期在城镇从事各类经营的外来人口户籍问题，应该是当前城市化的重点。

　　对于长期在异地就业的携家带眷者而言，就业地就是新家园新故乡，不可避免地会占用异地的城市公共资源。一边是在地意识和各种权利利益统一的本地人，一边是在地意识和各种权利利益分裂的新移民和被边缘化的打工者，他们同在一个地方，却拥有不一样的身份认同、不一样的权利和不一样的利益保障。如果有那么一天，这些人团结起来试图改变这种不平等，就可能引发强烈而持久的社会冲突。

　　要解决这样的矛盾，逻辑上讲有两种方式，一是限一是疏。限制人口流动，这种方式不仅违背了当下中国经济发展的内在逻辑，更是社会文明的倒退，显然不可取。另一种则是疏导的方式，在城市配套、社会福利、政治权益上尽可能满足移居者的要求，逐渐填补横亘在本地人和外地人之间的巨大鸿沟，才可能避免一半人对另一半人的冲突。

　　从目前的种种迹象来看，我们的城市配套、户籍制度和公共服务，并没有为人口的城市化做好准备。如果不能实现城市公共服务均等化，未来的城市化路径或将继续充满诸多问题和冲突。

　　作者为安邦咨询高级研究员

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