刘晓忠

　　近日，国家审计署公布的2010年度审计报告显示，截至去年底全国的地方政府债务余额10.7万余亿元，其中政府负有偿还责任和担保责任的逾6.7万亿和2.3万亿，占比超84%。

　　当前，市场惊现谈地方债色变之现象，不仅源自当前地方债规模之巨，而且地方债规模究竟是央行公布的14万亿还是审计署的10.7万亿，抑或银监会所说的9万多亿？至今无人能厘清地方债的真实规模和风险敞口；同时，问题该如何解决也未明朗。

　　毫无疑问，当前地方债违约风险不仅与负债规模有关，更取决于地方融资平台的资产质量。当前审计报告显示，地方债存在大部分债务收入未纳入预算管理，部分地区偿债能力差、借新还旧突出等问题。因此，若地方融资平台的经营抑或融资活动无法产生充足的现金流还本付息，那么得出当前地方债务风险可控、违约风险不大的结论就显得苍白无力。如去年银监会的数据显示，50%的地方贷款存在第一还款源不足，23%的存在严重偿付风险，结合目前已有358家地方融资平台不得不借新还旧、且借新还旧率平均达55%，特别是最近云南滇公路陷入违约悬崖之边，就足以反映当前一些地方债违约也不是不可能。

　　至于当前部分人士以地方政府垄断国有土地，而认为地方债违约不足为虑，也显得过于乐观。土地出让金本质上是土地级差地租收益，而土地级差地租收益源自技术进步等带来的全要素生产利率(TFP)提高，而非改变土地用途本身。当前，地方政府土地出让收入快速增长，主要受益于近年来宽松货币政策下房市吸纳了过多的过剩货币流动性，以及现有过度依赖投资、出口的经济结构和收入分配制度失衡所带来的巴萨效应变异，即国民收入过度集中于政府和企业导致国内购买力偏向资本品投资，而非TFP的提高。鉴于资金推动下的土地出让收入不仅不可持续(前五个月全国土地出让收入同比下降11%)，而且高估了地方政府综合财力，同时最终必将以高房价、高房租等抬高整个经济运行成本，因此那种认为地方债不会违约的观点不仅站不住脚，而且还将成为加剧地方债违约风险的主因。当前审计报告显示约2.25万亿地方债以土地收入为偿债来源，但即便是这些被银监会归类的正常类地方债都面临担保物贬值风险，何况缺乏担保的地方债目前占比更多。

　　我们认为，此前的积极财政政策虽然客观上带来了一些不良资产风险，但伴随着房改和加入WTO后外部需求井喷，发展中的问题得以部分化解，但是当前因地方政府和国企投资井喷带来的不良资产已缺乏这样的外部条件进行善后了。

　　目前，地方债井喷的真正原因是地方政府承担了过多的经济建设型功能，且地方政府投资交运、基建等大都属超越经济承载能力的项目，不是一个单纯的发展中的问题。因此，解决地方债风险的必要前提是逐渐合理减少地方政府的经济建设型功能，推动事权与财权平等。只通过对地方政府问题负债剥离和整顿地方融资平台，然后允许地方市政债发行，以防止地方债出多门等，并不是有效管理地方债风险的可行和可信方案。

　　与此同时，对当前巨额的存量地方债之可行管控方案，应倾向于采取债务重组和资产证券化等更为市场化的操作思路。即在厘清地方债务真实规模和风险敞口的同时，决策可考虑对部分严重超前，且缺乏经济可行性的地方投资项目，勒令有关部门终止建设以减少损失。而对确存在经济可行性的问题项目(无关公益性与否)，则可从地方融资平台剥离，通过资产打包并证券化出售给私人部门，抑或通过债务重组等直接出售给私人部门。当然，鉴于政府和银行所在地方债风险负有不同程度责任，因此中央政府和银行都需对这些问题贷款做适当的增信担保、损失补贴等，以降低私人部门介入的风险敞口。否则，当前地方政府运营的负债项目，即便允许私人部门参与也很少有人会冒险。此外，也可通过适度出售国企或国有资产筹资来缓解地方债风险，这既有利于缓解地方债风险，又有助于在部分关键领域推进市场化。

　　当然，还需在充分厘清地方债真实规模和逐渐剥离地方政府建设功能的基础上，加快财税制度改革，减少共享税比例，使地方政府拥有相对独立和稳定的税种和财政收入来源，以把地方政府塑造成一个具有独立信用的主体，为地方市政债的发行提供基础。同时，构建类似于企业会计制度的政府会计制度，研究出台《政府破产法》等，以政府资产负债表而非财政预算收支接受市场和社会的监督。

　　不管人们是否接受了通过适度通胀来缓解地方债风险已不可避免，这一则源自当前巨额地方债的形成早已为通胀埋下伏笔，即过多储蓄资源配置于地方政府投资项目，必将导致与居民日常生活相关的领域因获取储蓄资源不足而出现供给冲击，从而引发通胀加速。一则大量地方债投资项目在经济上不可行，甚至部分在数十年来都很难收回成本，因此部分地方债的坏账意味着储蓄资源浪费，并必将通过通胀方式消化。

　　温家宝总理日前表示今年CPI目标或上调至5%的水平。不过，上调今年通胀目标要给市场以可信允诺的话，决策就应尽快打开加息空间，尽快促使存款利率回归正值，否则通胀目标的放松反而会强化通胀的自我实现预期。至于加息会加剧地方债务违约风险之担忧是多虑了。殊不知，不管加不加息，地方债风险都是客观存在的，而且恰是利率严重偏离均衡状态，才导致一些地方政府和国企不计成本和风险地投资摊派，增加银行不良资产隐患。而加息则反而对地方政府、国企与银行都将是缓解投资冲动的有效约束。