审计署审计的地方融资平台6576个，比央行统计的数字少了3000个

　　如果土地财政持续恶化，地方政府有可能出现债务危机

　　发改委近期发布通知，允许地方政府通过发债、借贷解决保障房建设的融资问题，这样，地方债务膨胀就有了名正言顺的理由

　　6月27日，国家审计署发布《全国地方政府性债务审计结果》，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，占GDP的27%。其中，政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%，政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.8%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。到此为至，中国地方政府债务第一次有了一个权威的官方数字。

　　这一权威数字既可信，又有可质疑之处。据审计署全国地方政府债务审计工作领导小组办公室有关人员介绍，今年上半年，审计署派出4.13万名审计人员，历时3个月，对31个省市自治区和5个计划单列市本级及所属392个市本级、2779个县级政府的全部政府性债务187.36万笔，按照“见账、见人、见物、逐笔、逐项”的原则，进行了审计，得到了上述审计结果。工作深入细致，因而是可信的。但是，据人民银行发布的《2010年中国区域金融运行报告》称，地方融资平台贷款近14.4万亿元。银监会公布的数据是，截至2010年11月份，全国地方融资平台贷款约9.1万亿元，国外一些机构估计的数字更高。这里有一个概念上的差异。国家审计署审计的范围包括地方融资平台债务、地方政府债券，涵盖的范围大于央行和银监会。然而，审计署审计的地方融资平台6576个，比央行统计的数字少了3000个。根据审计署的报告，在10.7万亿地方政府债务中，有8.5万亿元为银行贷款。如果把这些没有审计的地方融资平台包括在内，并按照审计署已审计单位的平均数计算，那么，地方债务有可能接近15.6万亿元，其中银行贷款12.37万亿元。前者超过了央行的报告，后者与穆迪公司认为审计署的审计低估了3.5万亿元银行贷款的数据相差不大。

　　10.7万亿的地方政府性债务，加上近三年中央政府代地方政府发行的6000亿债券、公共部门债务余额，以及公共部门的隐形负债，我国公共部门债务余额占GDP的比重约为50%左右，在60%的预警线之内。从总量上看，风险似乎可控；从结构上来看，风险仍然不小。主要是地方政府负有偿还责任的债务负担较重，2010年底，已有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率超过100%，即其综合财力小于当期债务，处于破产境地。由于偿债能力不足，一些地方政府开始借新还旧，甚至出现了逾期债务。特别是“部分地方政府的债务偿还对土地出让收入的依赖较大，2010年底地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府”，约占37.9%。然而，今年前五个月卖地收入下降了11%，如果土地财政持续恶化，地方政府有可能出现债务危机。

　　根据此次审计结果，审计署提出三项建议，一是要按照“谁举债，谁负责”的原则，区别不同情况，积极稳妥地处理存量债务；二要继续推进融资平台公司的清理规范，坚决制止地方政府违规担保行为；三要建立规范的举债融资机制，实施全口径监管和动态监控。三条建议的确很好，但能否采纳和做到，则是个问题。就后一点来讲，涉及举债主体、举债方式、债信评级、抵押担保、风险预警、还款安排、违约责任等。据披露，2010年底，在31个省级政府中，7个未出台地方政府性债务管理规定，8个未明确债务归口管理部门，14个未建立政府性债务还贷准备金制度，24个未建立风险预警和控制机制。可见，我们的举债机制很不完善。

　　然而，我们不是在完善举债机制上下功夫，而是在开口子上用力气。就在清理地方融资平台，抑制地方债务膨胀的同时，发改委近期发布通知，允许地方政府通过发债、借贷解决保障房建设的融资问题。不错，保障房建设是一大民生工程，其资金缺口的确很大，但问题在于如何解决？我们一方面不承认市场供给廉租房的合法性，各地要改造城中村和取缔小产权房，另一方面又要盖1000万套和3600万套保障房，这本身就是悖谬的(编者注：张曙光认为，解决城市低收入者住房问题不用政府大张旗鼓进行保障房建设，只要政府肯承认小产权房、城中村问题就很能解决问题。)。地方举债搞保障房，你有什么办法保证他融得的资金不用于其他地方？这样一来，地方债务膨胀就有了名正言顺的理由。由此可以看到，我们政府的行为方式不是通盘考虑政府职能和责任，先建立制度和规范，然后采取行动，而是遇到一件事情，采取一个办法，发现一个窟窿，打一个补钉，特别是一些所谓急事、好事，说好点是雷厉风行，说坏点是病急乱投医。(天则所2011年第2季度宏观经济分析之一，未完待续)

　　　　张曙光为著名经济学家，天则经济研究所学术委员会主席；张弛为中国政法大学商学院讲师