梁发芾

　　“三公”经费预决算的公开，是一件值得称许的大事，它表明我国在民主财政的建设上向前推进了一步。

　　政府财政预算向社会公开，本为民主政治之通例，但是，在我国财政实践中，财政预算公开的道路却极不平坦。1951年，刚建立不久的中央人民政府颁布《保守国家机密暂行条例》，规定“国家财政计划，国家概算、预算、决算及各种财务机密事项”是国家秘密，不但不能向社会公开，而且泄露或出卖此类信息的，要以反革命罪论罪惩处。从此之后，国家财政预决算事项的信息，作为国家秘密，严密地与社会公众隔离开来。甚至在《保守国家机密暂行条例》废止二十年后的2009年，上海市财政局仍然以国家秘密为由拒绝向提出申请的公民公开财政预算信息。可见，将财政预决算信息作为国家秘密的观念是何等根深蒂固，这种观念下，正常的财政预算都不能见光，更遑论存在严重问题的“三公”经费。直到2010年，这种状况才得到逆转。从这一年开始，国务院各部委向社会公开预算。2011年，国务院各部委和机构又进一步向社会公开人们极为关切的“三公预算”。财政预算，从国家秘密到公共信息，可以见证中国政府观念的转变和为推进阳光财政付出的努力。

　　虽然向社会公开预决算包括“三公”经费的预决算是值得称道的进步，但是，从目前的公开情况看，在深度上和广度上，都需要继续强力推进。

　　从深度来说，目前向社会公开的财政预算和“三公”经费预算，都相当粗略，人们如同雾中看花，难知庐山真面目。尤其值得注意的是，由于我国预算存在天然缺陷，存在大量预算外支出和制度外支出，财政预算还不具备它所必需的统一性、完整性，最有可能存在非法支出、最有必要接受预算约束的“三公”经费，却往往来自预算外资金，不会在公开的预算中体现，使人们无法从公开的“三公”预算中准确地判断公共部门“三公”支出的数额和合法程度，这是人们对于各部门公布的“三公”信息持普遍怀疑态度的根本原因。

　　这种状况表明，与预算公开同样重要的是，必须强化预算的完整性、统一性、归一性，政府一切收支必须列入预算，预算外的一切开支均属非法。如果预算不能准确反映政府的实际支出，则预算公开就没有现实意义。

　　从广度来说，不足也是显而易见的。一方面，中央层级只有国务院系统也就是政务系统公开了预算和“三公”经费预算，其他同样由公共财政供养同样有“三公”支出的系统仍雷打不动；另一方面，中央政府带了头，而地方政府，除北京市公布了自己的“三公”账单，山东、江西表示准备公开之外，其他省、市、县、乡四级政府仍在消极观望，其财政信息包括“三公”信息，大多仍然处于秘密之中。地方各级政府的财政信息若不能公开，则中央政府预算公开的意义要大打折扣。

　　由公开政府财政预算带来的阳光财政行动，为民主政治提供了切入点，也为政治体制改革提供了突破口。我国三十多年的改革开放已经进入深水区，政治体制改革的滞后严重影响到经济体制改革的继续和深入。但政治改革从何入手，仍然处于无穷纠结之中。事实上，从国际上看，民主政治的创立和完善，无不发端于民主财政的实践。民主财政就是社会公众控制政府的钱袋子，社会公众控制了政府的钱袋子，其他问题就可迎刃而解。民主财政的前提就是阳光财政，透明财政。阳光财政民主财政，是民主政治最有效的抓手，只有将政府一切收支完全置于阳光之下，让政府所有非法支出无所遁形，则人民对政府的监督才会有实质的意义。只有阳光政府，才可能是有限政府、责任政府，才有可能是高效而廉洁的政府。

　　阳光财政为民主政治带来曙光，必须向纵深推进。目前促进阳光财政的压力主要来自社会舆论，社会舆论为促进财政公开居功至伟，但社会舆论不具有强制性，阳光财政向纵深推进必须有法律制度的支持和保障。政府财政信息必须公开，拒绝公开必须负法律责任，这些都应该写入《预算法》，成为强制性的规定。

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