宋尧

　　时值9月，国土资源部的建设用地供应又到了瓶颈期。

　　本报获得的一份国土部执法监察局报告显示，进入七八月，东、中部地区违法违规用地急剧上升，违法用地反弹的原因是1-8月，全国计划指标安排使用已占全年80%以上，其中12个省已将全年的计划指标使用殆尽。“指标和违法是成反比的，用地指标给的多，违法用地量就少，这是不争的事实。”一位西南地区国土官员表示。

　　虽然从国土部的角度来看，今年分解到各省的新增建设用地指标并不少。“670万亩的计划量相比2010年增长了30万亩，是近几年来的一个供应高峰。”国土部人士表示，但这仍然满足不了地方政府的需求。

　　据本报了解，国土部目前正会商其他部委，考虑对今年的新增建设用地指标“适当增加”，不仅如此，一个在更长时间段里对用地指标进行统筹的计划正在进行中，“合理调整新增建设用地投放时序”是其主要内容之一。这意味着，国土部可能会把今后几年部分建设用地指标挪到“十二五”初期使用。

　　8个月用完八成

　　土地不够用，远远不够用！根据国土资源部规划司掌握的数据，1-8月，全国计划指标安排使用已占全年80%以上，而其中有17个省的指标使用率达到了90%，其中又有12个省已将全年的计划指标使用殆尽。

　　指标用完之后，各省便开始向国土资源部继续申请指标。知情人士透露，目前已有28个省提出了追加用地计划指标申请，而总量已合计超过了400万亩，这相当于已下发指标的三分之二。

　　省级政府向国土部要指标，而下面各市县也在向省里要指标。以湖北省为例，年初湖北省国土厅将全省用地指标的70%分解到了各个市县，留下了30%，约3500公顷作调剂用。但最近几个月却为这些指标的分解头痛不已，各市县都瞄准这3500公顷指标给省里写报告讨要，合计需求达到了14000多公顷。

　　指标要不到怎么办？那就只好违法用地了。

　　国土部执法监察局上半年还能收到一份形势不错的报告，只有西部地区的违法用地相比2010年同期在上升，东中部都呈下降的趋势，但转眼两个月就风云突变，违法用地的报告几乎没法看了——东部上涨14.2%，西部上涨11.2%，形势逆转。

　　在对用地需求居高不下，违法用地反弹迅速进行分析时，国土部还是将原因归结于各地对资源路径依赖的发展模式。还有两个非常重要的原因是，2008年时为应对国际金融危机扩大投资而影响至今的“翘尾”效应，“十二五”开局年，各地领导层调整带来的“换届”效应。

　　例如，2011年上半年，江苏、安徽、江西三省GDP增长都相比2010年同期放慢，下降幅度分别为3.1%、2%、1.4%，但固定资产投资增速却依旧居高不下，基本与上年同期持平或略有上升。在以投资拉动为主的增长模式下，三省大批重大基础设施建设项目、重点产业项目集中落地或正待开工。

　　地方政府进位赶超的发展压力和求快求大的政绩取向，被一些国土官员认为是当前用地严峻形势的根源。在这种发展的冲动下，是对土地资源的低效利用。国土部的一份统计显示，全国工业用地容积率仅为0.3~0.6。2010年，全国工业用地产出率较高的上海，其产出水平仅为13.75亿元每平方公里，仅为上世纪80年代纽约和东京的 32.7%和14.6%。

　　未来指标腾挪术

　　“这(土地指标消费过快)就是一个客观事实。”一位地方国土厅厅长表示，单靠国土资源部无法解决的问题，他们能做的，只是想尽各种办法调节。“控制增量、盘活存量”是国土部一贯的主张，但经过过去几年的执行，这一政策的执行空间也已快被压缩殆尽，闲置土地明显减少，各地不得不寄托于用地增量。“能解决的早就解决了，现在的每一块(闲置地)后面都有故事。”北京国土官员认为，按照现有的办法处理闲置用地已经非常困难，三角债、用地企业员工安置等问题比比皆是。根据国土资源部近期的一份报告，在对18个省一次清查中发现各类土地违规贷款便达到了747亿元的总额度。“这种地你可以没收，可以罚款，但罚完之后社会矛盾就出来了。”因此，地方国土官员希望国土部给出政策，允许政府通过支付用地企业成本的方式将一部分闲置土地重新利用起来，而且办法要灵活些。

　　不过在地方增长模式短期无法扭转，而闲置土地等后备资源清理空间又有限的情况下，国土部只能通过追加指标的方式来缓解各地的需求压力。“最近我们还在会商有关部门适当增加指标，报国务院批准后分解落实。”前述国土部官员表示。

　　不仅如此，一个在更长时间段里对用地指标进行统筹的计划正在进行中。该官员表示，“我们将会同发展改革委，在严格控制占用耕地、节约集约用地的前提下，合理调整新增建设用地投放时序，适度增加‘十二五’初期年度新增建设用地计划指标”。

　　“合理调整新增建设用地投放时序的意思是，国土部可能将会把今后几年的一部分建设用地指标挪到‘十二五’初期使用。”国土资源部下属中国土地勘测规划院的一位专家对记者这样解读。还有专家预估，当前用地紧张的状况将持续十余年，此后将转入以存量消化为主的阶段。

　　但即使这样，指标的增加也将非常有限。“一些区域土地开发强度已经达到20%~30%，甚至更高，继续扩大建设用地，资源环境承载能力不允许。”前述国土资源部官员称，在现行资源管理模式下，部分地区已经陷入“发展缺规划空间，用地缺计划指标，补充缺后备资源”的困境，不得不转变的时候已经到了。