刘玉海

　　中国扶贫开发政策出现重大调整。

　　时隔10年，11月29日召开的中央扶贫开发工作会议决定，将中国的扶贫标准由目前的1274元提高至2300元，并将中国的扶贫开发模式由上一个十年度的“整村推荐”改为集中连片开发，而曾备受争议、甚至被呼吁取消的国家级贫困县依旧得以保留，只是会缩减数量。

　　此次扶贫政策的另一个重大变化是，确立了集中连片开发的扶贫模式，将六盘山区等11个连片特困地区和西藏及四川、云南、甘肃、青海四省藏区，新疆南疆三地州作为扶贫攻坚的主战场。

　　2300元新贫困线下贫困人口过亿

　　经济发达地区可根据自身实际和能力确定更高的本地扶贫标准

　　出席此次中央扶贫工作会的国务院总理温家宝，在会上宣布了中央将农民人均纯收入2300元(2010年不变价)作为新的国家扶贫标准的决定。

　　该标准比2009年的扶贫标准提高了92%。“大幅度提高扶贫标准，把更多低收入人口纳入扶贫范围，这是社会发展的进步，是扶贫力度加大的重要措施。”温家宝说。

　　据学者测算，以2300元为标准，中国的贫困人口将从目前的2688万人上升到超过1亿人。

　　2000年以前，中国一直采用的是1986年确定的206元的扶贫标准。这一农村贫困标准，为维持最低生存的“绝对贫困”标准。此后，这一标准依据农村居民消费价格指数进行更新。到2007年，这一标准是785元。

　　中国785元的贫困标准，按照2005年的美元购买力平价约为人均每天0.57美元，在世界银行对75个国家的抽样调查中，是最低的。

　　2000年，中国政府划定了另一条更接近于人均每天1美元标准的“低收入标准”——865元。2010年，这一标准上调至1274元。

　　以1274元的贫困标准计算，中国2010年的贫困人口是2688万人，贫困发生率不到3%。“在中国这种中等低收入水平国家，如此低的贫困发生率，说出来别人都不会相信。”北京师范大学经济与工商管理学院教授李实说。可资对照的是，美国最新公布的贫困发生率是15%。

　　对于中国贫困标准长期偏低的原因，接近决策层的学者分析认为：一是1986年刚开始扶贫时，中国贫困人口规模大而政府财力低，标准定低一点，有利于将有限的资源用到最需要扶持的人身上；二是担心调高贫困标准导致贫困人口数量增加，会引起不了解内情的人误以为中国政府越扶贫，贫困人口越多；三是中国扶贫被国际机构公认为世界减贫成功的典范，担心调高贫困标准增加了贫困人口数量和比率，会影响政府在国际上的形象。

　　“事实上这些担心完全是多余的。”中国社科院农村所贫困室主任吴国宝说，只要解释和宣传到位，因调高贫困标准而增加贫困人口，不仅不会影响国内民众和国际社会对中国扶贫成败的评价；相反，由于贫困标准低，致使相当部分本应享受政府和社会关爱帮助的穷人被排除在帮扶对象之外，会人为阻碍这部分人福利的改善。

　　此次中央扶贫工作会召开之前，对于贫困线的调整，一直存在逐步上调和一次上调到位两种思路。而扶贫部门并不太接受逐步提高扶贫标准的思路，更倾向于一步到位的调整方案。但在中国经济快速发展的背景下，如果贫困标准一步到位、十年后再看也还合适，势必面临着另一个难题：贫困标准要大幅提高。

　　此次中央扶贫工作会除划定2300元的国家贫困线外，还授权地方政府：经济发达地区可根据自身实际和能力确定更高的本地扶贫标准。

　　国贫县未能退出历史舞台

　　在“集中连片”扶贫开发模式下，扶贫资金将不会拨到县

　　在呼吁提高贫困线的同时，学术界也曾呼吁取消国家级贫困县，不过此次中央扶贫政策未采纳这一建议，只是要求各省缩减国家级贫困县数量，并试图通过集中连片开发的体制淡化国家级贫困县作为扶贫操作单元的意义。

　　1986年，中国开展全国范围内有计划、有组织、大规模扶贫开发工作之初，确立了贫困县的扶贫模式——获得国家级贫困县资格，是地方获得中央扶贫资金支持的前提。

　　同年，中央确定了对贫困县的扶持标准，并核定了第一批258个国家级贫困县。到1994年，国家级贫困县增加到592个。

　　对于1986年中国启动扶贫开发战略时选择“县”作为扶贫单元的原因，长期研究反贫困的吴国宝的解释是，当时农村贫困人口分布相对比较集中，主要集中分布于664个国家和省定贫困县。“在这些县中，没有解决温饱的农村人口所占比例很大。解决贫困县的贫困与解决农村人口的贫困可以同步进行，因此当时将贫困县作为政府扶贫的主战场。”并且，当时县级还有些数据、资料，能够更好地去瞄准，而更小的单位就很难去瞄准。

　　贫困县扶贫模式走到2000年时，其问题逐渐暴露。其中，尤以瞄准偏离最为明显：贫困分布呈现出越来越明显的“小集中、大分散”特征，超过一半的贫困人口已不再集中于国贫县。

　　并且，贫困县的扶贫方式，已经成为地方与中央在资金分配方面博弈的制度条件和引发腐败的制度根源——由于贫困县总额由国家核定，但具体名额的分配缺乏量化指标，各地方政府为争夺贫困县资格而“走后门”、“进省公关”、虚报贫困人口数量等花样层出不穷。

　　“如果纯粹从贫困集中程度来讲，县的作用已经没有那么大了。”中国人民大学反贫困问题研究中心主任汪三贵说。中国农业大学人文发展学院院长李小云更是直陈，“国贫县的历史使命已经终结”。

　　但在2001年和如今的两次中央扶贫政策调整中，国贫县都未能彻底淡出。

　　据知情人士介绍，之所以未能取消贫困县，一个很重要的原因，就是尽管扶贫瞄准可以直接到村，但是还有很多其他一些和扶贫有关的政策和项目，分不了那么细，需要更大一级的单位。一些补贴——如义务教育、西部教育工程等，都是以贫困县为单位；取消农业税的税制改革，最初也是在贫困县试点。

　　“所以，有些政策还是需要确定县来作为靶子。”汪三贵解释说，“当然，还有很重要的一点就是，得到贫困县优惠政策的区、县，谁都不想放弃——涉及到利益关系。”

　　至于国贫县最终是否会被废除，李实认为，这将取决于中央即将实施的“集中连片”扶贫开发模式的成败。因为在“集中连片”扶贫开发模式下，扶贫资金将不会拨到县。

　　“地方之所以有‘国贫县’的需求，关键在于可以拿到中央资金，如果这个‘帽子’不再能拿到中央的资金，那么这个头衔的意义就不大。”李实说，如果集中连片开发模式很成功，就可能替代贫困县。

　　集中连片开发

　　中央将集中财力改善连片特困地区的生产生活公共设施，以增强发展能力

　　此次扶贫政策的一个重大变化是，确立了集中连片开发的扶贫模式，将六盘山区等11个连片特困地区和西藏及四川、云南、甘肃、青海四省藏区，新疆南疆三地州作为扶贫攻坚的主战场。

　　温家宝在会上宣布，对这些集中连片开发地区，中央和省级财政将大幅度增加一般性转移支付，中央财政扶贫资金的新增部分也将主要用于连片特困地区，国家大型项目、重点工程和新兴产业要优先向符合条件的特困地区安排，农村义务教育学生营养改善计划率先在连片特困地区的680个县(市)试点；建立定点联系机制，每1个片区由1个中央部委负责具体联系，督促指导片区规划的实施。此外，各省区市还可从实际出发，确定若干连片特困地区给予重点扶持。

　　温家宝还要求，坚持开发式扶贫和农村社会保障两手抓，并确定，今后一个时期，国家新增社会保障投入要向农村尤其是贫困地区倾斜，并在明年实现新型农村社会养老保险全覆盖。

　　据参与决策咨询的学界人士介绍，集中连片开发的扶贫模式是在反思吸取上一个十年度“整村推进”扶贫模式基础之上形成的。

　　在2001年中央确立“整村推进”的扶贫模式后，中国一共确定了14.8个贫困村。对每个村的重点投资进行规划，计划每个村平均投资200万元。但实施的结果是，很多村连50万元的投资都不到，并未达到整村推进、消除贫困的效果。

　　投资不到位的原因在于：当初规划时，把所有的扶贫资金——中央财政扶贫资金、以工代赈、贴息贷款——全部纳入在内，其中，贴息贷款占比超过一半。但本世纪初银行商业化改革以后，贴息贷款便不再投入到农村扶贫。

　　据悉，采取集中连片开发的方式后，将集中财力改善这些连片特困地区的生产生活公共设施，以增强发展能力。

　　目前，武陵山片区已率先开展集中连片开发式的区域发展与扶贫攻坚试点。

　　重申“大扶贫”，亦是中央此次扶贫开发政策内容之一。“以前一些部门制定行业政策的时候，部门视角导致对贫困地区的关注不够，可能恰恰损害最贫困人群的利益。”汪三贵介绍，基于此，此次中央扶贫政策强调，对大的政策和项目的实施，要评估对贫困人口的影响。“如果实施某个部门或行业政策对贫困人口不利，就需要修改或需要有针对性的补助措施。”