央视网|中国网络电视台|网站地图
客服设为首页
登录

中国网络电视台 > 经济台 > 财经资讯 >

国债发行30年回顾与前瞻

发布时间:2011年12月20日 10:24 | 进入复兴论坛 | 来源:21世纪经济报道 | 手机看视频


评分
意见反馈 意见反馈 顶 踩 收藏 收藏
channelId 1 1 1

  中国金融40人论坛成员 财政部财政科学研究所所长 贾康

  国债是中央政府以信用形式有偿筹集财政资金的一种方式,是国家信用的重要体现。理论上,国债作为政府信用工具,是财政政策与货币政策的协调配合机制,具有弥补财政赤字,筹集建设资金,调整宏观经济运行等多种功能。

  国债发行30年历程概述

  1980年代初重启的国债发行,以弥补财政赤字为主。十一届三中全会以后,我国开始进行经济体制改革:一方面,国家对于经济建设的投入大幅度增加,财政支出不断扩大,与此同时,国家实行减税让利政策,财政收入在国民收入中所占比重迅速下降, 1979年、1980年连续出现巨额财政赤字;另一方面,居民个人收入迅速增加,储蓄存款持续高速增长。为解决财政赤字问题,1981年1月,国务院决定正式恢复国债发行,当年发行总额为40亿元。通过发行国债,我国财政状况得到好转,1981年,财政赤字规模明显收缩,市场物价基本稳定,国民经济主要比例关系继续改善,生产建设进一步发展。此后,由于中央财政状况没有得到根本好转,为确保政府开支,实现财政收支平衡,中央政府决定继续发行国债,国债发行逐步成为中央政府筹集资金的一种常态化机制。

  在我国国债发行之初(1981-1988年),国债主要作为弥补财政赤字的手段而被动发行,发行额基本以当年财政赤字额为限,占财政收入和GDP比重很低。1986年,我国的国债发行量突破百亿元大关,此后,国债发行规模逐年增大。

  为遏制通货膨胀,政府决定从1994年开始,禁止财政向银行透支或借款,全部财政赤字必须以发行国债的方式弥补。在这种背景下,1994年我国国债发行规模出现了跳跃性增长,当年国债发行额一举突破千亿元大关。

  1996年4月,中国人民银行首次向 14 家商业银行总行买进2.9亿元面值的国债,标志着中央银行公开市场业务的正式启动,表明中国政府已经开始运用国债市场进行宏观调控,国债政策已正式超越财政范畴明确无疑地成为政府宏观调控的工具。

  2007年,中国国际收支呈现经常项目和资本项目双顺差,外汇资金大量流入,出现流动性偏多问题,带来了一定的通货膨胀压力。为此,财政部发行了15500亿元特别国债购买部分外汇储备,以抑制货币流动性,促进财政政策和货币政策的协调配合,使宏观调控更加有效。

  在1998 年之前,虽然强调国债筹集建设资金的功能,但国债的直接用途是弥补财政赤字。从1998年开始, 国内外经济环境的变化促使我国国债政策发生了质的变化,政府开始主动地通过增发国债来增加投资性支出,以扩大有效需求,推动经济增长,赤字型国债和增支型国债交织在一起,形成中国国债发行的快速增长期。

  国债政策与财政政策的配合

  随着国债发行规模越来越大,国债政策逐步成为我国宏观经济政策的一个重要的子系统,作为一项财政性的信用工具,国债既有助于实现财政调控,也有助于实现金融调控:财政部门在国债市场发行国

  债以弥补财政赤字,筹集建设资金,实施财政调控;中央银行利用国债市场展开公开市场业务,通过买卖国债控制货币供应量,进行金融调控。

  首先,国债发行对财政收入产生影响。数据表明,在国债发行之初,当年国债发行额占财政收入的比重基本在10%以下,1994年进行预算制度改革,规定财政赤字必须以发行国债的方式弥补后,这一比重基本保持在20%-30%之间,个别年份,为配合积极财政政策的实施或应对还债高峰,这一比重曾高达64.64%(1998年)和45.76%(2007年)。在弥补财政赤字的同时,发行国债也是政府筹措建设资金的主要的手段。国债的发行成为财政收入的一个重要来源。

  另一方面,国债的使用与偿还政策对财政支出政策也产生很大影响:财政支出中的一部分必须用于国债还本付息,国债余额越大,还本付息额越大,相应的财政支出规模也越大。此外,国债发行的期限、时间分布和发行利率的高低也对财政支出的频率、方向和数额产生影响。

  1998年前,国债对财政政策的影响主要表现在弥补财政赤字方面。从1998年开始,作为扩张性财政政策的重要组成部分,国债政策在我国的宏观经济政策中发挥出越来越重要的作用。例如,根据 1997年的项目法人制度和资本金制度,国债的每1元资本金投入能引起2元以上的信贷资金投入,仅1999年新增发的600亿元国债就带动了2500亿元银行贷款。积极财政政策不但刺激了需求,带动了经济增长,迅速增长的国债规模也促进了国债市场的发展,通过国债市场实现货币政策目标的传导机制逐渐形成,国债在宏观经济调控中的地位和作用得以加强。

  国债政策对经济、社会的推动

  我国国债投资对经济增长和社会发展的作用体现在三个方面:大规模国债投资于基础设施建设,适应了反周期宏观调控的需要,提高了公共产品与准公共产品的供给能力,为非政府部门的投资创造了较好的环境;将公共支出项目与企业技术改造和产业政策结合起来,启动重点企业、重点行业和重点产品的投资需求,改善供给,提升了产业结构能级;利用国债资金全面开展生态建设和环境保护工程,促进了经济可持续发展。

  国内学者采用各种方法对国债的经济增长效应进行研究,结果基本一致:自1981年恢复国债发行以来,我国的国债发行和国民经济增长存在明显的正相关关系,表明国债在发行规模越来越大的同时有效促进了国民经济的快速、稳定增长,而且,我国政府国债发行对私人投资部门的“挤出效应”并不明显。具体看,国债发行与社会投资总额呈现显著的正相关,国债加快了储蓄向投资的转化,对于弥补私人部门投资不足,促进经济增长起到了积极的作用。而且,国债资金的投向有助于调整经济结构,体现为由发行国债而扩大的政府投资起到了双重调节作用:一是政府投资本身旨在消除产业结构瓶颈;二是政府投资通过示范效应诱导非政府投资逐步实现产业结构优化,实现总供给与总需求在结构上的平衡。

  但研究也表明,在经济低迷时期,国债发行作为财政政策工具能够有效地缓解经济萧条,刺激经济走出低谷;但是对于经济过热,总需求大于总供给时,单纯的使用国债政策却作用有限,因此,针对不同的宏观经济状况适当调整国债政策,有助于国债促进经济增长积极作用的有效发挥。

  对国债发展的四点建议

  首先,合理化国债的期限结构。长期以来,我国国债期限结构的设计偏重于政府的筹资功能和建设功能,虽然近年来我国国债的期限结构已向多元化发展,但仍存在“两头疏,中间密”的非平衡现状,并且各种期限债券的可流通规模和交易量都不平衡。从发行债券的期限看, 由于缺乏长期债券的支撑, 我国债券市场难以形成一个有效的基准利率期限结构,制约了央行的货币政策操作。

  短期国债是央行进行公开市场操作的基本工具,其总量、结构对公开市场操作的效果有重要的影响。如果规模过小,央行在公开市场上的操作对货币供应量的控制能力就非常有限;如果品种单一,持有者结构不合理,公开市场操作就很难进行。因此,合理化国债的期限结构,发展和完善短期国债市场意义重大。

  其次,寻求国债的适度规模。国债在经济运行过程中,既具有正效应,也具有负效应,正负效应抵消的结果使得在某一个特定时期的特定条件下,存在着某种适度的债务数量关系,在该规模下,国债功能可以得到最充分的发挥,对整个经济生活的正面影响作用最大。一个国家的国债规模到底能够达到多大取决于宏观经济形势、金融市场和国债市场的深度和广度、人们对政府的信心、国债本身的经济效益等多种因素,而这些因素又是不断发展变化的。因此,出于宏观经济健康稳定发展的考虑,对国债规模施以一定的约束性指导是十分必要的。

  从我国政府掌握的国债余额的规模看,2010年末我国的国债余额为6.75万亿元,占当年39.8万亿规模GDP的16.33%,以欧美、日本作为参照,这是一个比较低的水平,意味着中国政府还有相当大的发债潜力,但从我国国债余额的增长速度看,近几年平均达到了30%左右,远超经济增长幅度,再考虑到政府的各种隐性负债,政府的偿债风险不断加大。因此,应考虑制定一个中长期国债政策,使财政赤字保持在一个合适的水平上,有效掌握发债数额,以规避债务风险。

  再次,建立统一的国债市场。目前债券市场被人为分割为银行间债券市场和交易所债券市场,严重制约了市场效率的提高和市场体系的完善。因此,推动两个市场互联互通,构建一个统一高效的多层次债券市场体系,对于完善债券市场功能,改善金融结构及流动性管理、实现金融市场产品定价与创新、完善货币政策传导机制及维护金融稳定,促进财政政策与货币政策的协调配合,都会发挥出重要作用。

  另外,调整国债资金的投向结构。国债资金的投向结构对于国民经济持续、快速和健康发展会产生重要影响,因此,应当注重选择好国债政策的着力点,将国债资金投放到优化产业结构,改善供给结构,提高供给质量,以及增加有效供给和增强经济竞争力等方面。要通过国债政策的作用,实现经济增长方式从粗放型向集约型转变,产业结构从低级状态向高级化状态转变,国民经济的工业化和信息化程度得到提高,经济增长与生态环境保护有机协调起来,不同产业不同地区共同、和谐发展。

  最后,强化国债资金筹集、使用的绩效考评。注重和强化绩效考评,是公共财政发展的历史潮流和必然趋势。可以首先从使用国债资金的项目的绩效考评入手,先易后难,由粗到细,逐步推进到筹资与支出两方面全过程事前、事中、事后的全面绩效考评。

  (韩晓明对本文也有贡献,本文经编辑删减)

热词:

  • 国债发行
  • 国债政策
  • 国债市场
  • 发行国债
  • 国债期限
  • 国债余额
  • 1986年
  • 1980年
  • 发行利率
  • 国债规模
  •