编者按 每年两会，社会保障都是一个热点话题，今年也不例外。总结起来，交出的成绩单是全民社保的即将完成；受关注最热切的则是社保基金入市。不管是褒扬还是贬斥，中国一直在摸索自己的社保模式。中国经济导报记者采访了吕学静、韩永江等多位相关学者后，他们的一致答案是：在社保这件大事上，中国这么多年来走过的路，没有榜样。然而，没有榜样，中国还是走出了一条自己的路，以中国式速度来完成，但也遭遇了中国式难题。

　　上周发布的《政府工作报告》中，2012年的GDP预期增长目标被定为7.5%，这是8年来的第一个“8%以下”。加上文中近70个“改革”字眼和民生方面的卓著成效，此次《政府工作报告》被解读为“发展之余更重视质量”。

　　从此前的狂奔突进中放缓脚步，中国开始寻找一种更令人心安的经济增长方式，一种在个体偶尔跌倒或是跑得力不从心时也不会瞬间掉队的发展模式。而社保，就是这种发展模式的必需品。

　　近年来，社保覆盖面的迅速铺开，启动的是中国式速度。目前，我国即将完成社保体系建设的第一阶段——从无到有；但在第二阶段——从有到好的过程中，遭遇的种种挑战也将是典型的中国式难题。

　　制度覆盖：40%。60%？100%！

　　正式启动于2009年底的新型农村社会养老保险（下称“新农保”），2010年的目标是将覆盖面扩大至23%，它的基础是2009年试点面已达11.8%。

　　一年后，2011年2月24日，人力资源和社会保障部副部长胡晓义对外宣布了“新农保”的新一年目标——比去年翻倍，扩大到全国40%的县。但仅仅过了两个月，4月20日的国务院第152次会议就再次追加了份额，将目标更新为60%。

　　但是速度还在继续加快。上周，温家宝总理在十一届全国人大五次会议上作政府工作报告时表示，今年年底前要实现新农保和城镇居民社会养老保险两项制度全覆盖。这也意味着，2012年将是社会保险体系制度全覆盖的收官之年。

　　40%。60%？100%！两年之内，新农保几易目标，迅速铺开，而城镇居民养老保险更是去年7月启动，今年年底就要全部验收。与此同时，在大刀阔斧的医改进程中，基本医疗保险也几乎覆盖13亿城乡居民，全民医保体系初步形成。首都经济贸易大学社会保障研究中心主任吕学静感叹：“这届政府的制度建设进度的确很快！”“尤其是这两年，推进重点在于‘从无到有’，建立一个公平的、普惠的养老、医疗保障体系。”吕学静告诉中国经济导报记者，在主要包含养老、医疗、失业、工伤、生育五大险种的社保体系里，养老和医疗是真正涉及每一个公民个体的两类险种。如果这两项突破了，中国的社会保险体系也可以算完成了制度的全覆盖。

　　之所以强调“制度”两字，在于“制度全覆盖”不等于“人群全覆盖”。对于中国体制的执行力来说，要以上述的中国式速度完成制度全覆盖，虽非易事，但也并非难事。因为制度的覆盖只意味着制度的出炉，简单来说就是划分人群，对症下药。从这个角度来说，制度全覆盖解决的是形而上层面的指导思想问题，是为了让今后的实施有“制”可依。“制度全覆盖”之后，还有实践层面的“人群全覆盖”长路。

　　根据今年《政府工作报告》的数据，目前全国参加城镇基本养老保险、失业保险、工伤保险和生育保险人数大幅增加。2147个县（市、区）实施城镇居民社会养老保险试点，1334万人参保，641万人领取养老金。2343个县（市、区）开展新型农村社会养老保险试点，3.58亿人参保，9880万人领取养老金，覆盖面扩大到60%以上。

　　越来越多的人正在加入社保体系大军，广覆盖、保基本、多层次、可持续的社保体系正在为他们编出一张疏而不漏的安全网；个人账户与社会统筹相结合的基本框架也激发着人们更多的积极性。然而，中国的社保体系建设究竟模仿了谁？借鉴了谁？我们能否从榜样的身上看到未来的端倪？

　　标杆难寻美版优先

　　2009年，中国正站在社保推进快车道的起点上，当时的社科院拉丁美洲研究所所长，如今兼任世界社会保障中心主任的郑秉文提出了世界福利模式的5种类型，即在前辈安德森1990年创立的3种模式——盎格鲁撒克逊模式、北欧模式和西欧大陆模式之外增加了拉丁模式（包括南欧和拉丁美洲国家）和儒家模式（主要是日本和韩国），并指出当时中国的福利模式比较靠近儒家模式。

　　郑秉文用的词是“比较靠近”，言下之意，中国既不属于儒家模式，也不贴近该模式，只是因为与其他4种模式相差得更远，所以勉为其难才与儒家模式沾亲带故。

　　其实，在社保这件大事上，学者们的共识是——中国这么多年来走过的路，没有榜样。

　　吕学静就向中国经济导报记者表示，中国庞大的人口数量、一波三折的历史进程等，是世界上任何一个国家未曾经历过的。“我们是在后发优势中一个一个对比研究，吸收借鉴，才摸索出一条自己的道路。”吕学静说，“因此，没有哪个国家是完全的标杆。”

　　人力资源和社会保障部中国劳动保障科学研究院副研究员韩永江更直言，部里考察了很多国家，连类似的都没有，更别说一致的了。“因为没有模式可以参照，所以我们一开始就提倡要研究出自己的模式。”在他看来，中国以前没有榜样，以后也不会有榜样，充其量只能算学习其他各国某一方面的经验。

　　尽管如此，对于中国社保体系的基本类型，吕学静还是给出了自己的见解。她认为，目前中国建立的社保体系及其发展方向应该以社会保险型为基础，这是一种需要个人、企业和政府多方参与的共济模式。以最早建立的城镇职工基本养老保险制度为例，个人需缴纳月工资的8%进入个人账户，职工所在企业需缴纳工资总额的20%进入统筹账户，职工退休后领取的养老金就是“基础养老金+个人账户养老金”——也就是说，在保险型的社保体系中，个人需要先履行缴费的义务，方能享受服务。相比之下，福利型和救助型的社保体系虽然彼此保障标准相差甚远，但均无需个人参与缴费。

　　为何在众多类型中，中国独独选择了保险型？不妨先看看实行保险型的国家都有哪些。据悉，保险型起源于德国，随后为欧美、日本仿效。目前，美国和日本算是保险型的典型国家。而这两个国家拥有的人口均以亿计算，是世界人口排行榜上的前十选手。人口数量之庞大，凸显了政府单独出力之单薄，更何况中国是世界第一的人口大国，选择保险型几乎是题中之义。

　　在这个基础上，2009年郑秉文曾说：“我们的前途应该是美国的福利模式，是总统和清洁工在一个社会保险体系里的大一统制度。”3年后当中国经济导报记者询问其中国的现状是否离这个目标近了点儿时，他的回答却是“没有”。

　　难点：连接碎片化制度，更新测算体系

　　距离大一统的社会保险制度，中国还很遥远。实际上，当下中国倡导的还是“分人群”的社保体系建设。如养老保险制度就包括城镇职工养老保险、新型农村社会养老保险、城镇居民养老保险；医疗保险也大致相当，有城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗等。各种保险类别从复杂的基本国情出发，标准不一，对应不同人群，眼下看来是因地制宜、对症下药的良方，但从长远来看，由于缺乏相互之间制度的衔接，必将遭遇挑战。

　　吕学静说：“各类社保制度之间怎么衔接、转移？今后怎么整合？是社保体系建设推进过程中的难点。”在她看来，目前2.5亿的农民工群体就是一个例子。根据去年年底公布的数据，我国将近三成的农业户籍人口已经居住在城镇，中国历史上第一次城镇人口超过农村人口，城市化水平超过50%。尽管如此，数字的城市化依然掩盖不了户籍制度带来的福利差异化，而福利的大头就是社保。

　　当农民工从“农民”变成“工”时，他们原先参与的新农保如何转变为城镇职工或城镇居民养老保险，新农合如何转化为城镇职工基本医疗保险，以怎样的比例累计、折算比较好，这些问题仅在《社会保险法》中有一个原则性的表述，具体的操作还要“由国务院规定”。但据吕学静观察，现在从上至下缺乏统一安排，一系列配套措施尚未到位，而且“地方和地方很不一样，有些条件落后的地区经办机构信息化程度很低，甚至还是手工统计，误差大，社保关系转移还有不少障碍”。

　　除此之外，早前还有媒体爆出，阻碍养老保险异地转移的原因还有部门利益和地方保护。因为基本养老保险基金由个人交纳和用人单位交纳两部分组成，农民工选择退保只是要回了自己交纳的部分，单位交纳的部分还在统筹账户上作为公益基金运转。地方和部门本着“肥水不流外人田”的出发点，人为设置障碍，农民工在办理养老保险异地接续时，往往会遇到办事机构来回“踢皮球”的现象。《社会保险法》出台后，虽然在相关制度方面已经扫除了障碍，但就像从“制度全覆盖”到“人群全覆盖”的差距，现实生活中依然差强人意。

　　事实上，按照去年7月生效的《社会保险法》规定，基本养老保险基金将逐步实行全国统筹。其他社会保险基金逐步实行省级统筹。然而现实生活中，养老保险基金甚至尚未全部做到省级统筹。有学者透露，全国可能还有2000多个基金盘子，等待着未来往上统筹。这些分散的基金盘子往往就成为地方的“肥水”，漏出去就是当地的损失。

　　特别是地区之间的社保基金收支状况并不一致。根据全国社会保障基金理事会理事长戴相龙的说法，从长远来讲社会保障基金主要用于养老，所以其本质主要是养老资金。那么就以养老基金为例，全国也是千差万别。上海、东北等老工业基地的压力比较大，去年3月就曾爆出上海社保金亏空；深圳等新兴城市压力较轻，因为年轻人多，意味着养老金缴纳的人多，领取的人少。而从全国范围来看，韩永江向本报记者透露，现在基本上能保持平衡，略有结余。但他同时也不无担忧地表示，目前中国尚处于人口红利期，按照预期理应是“收明显大于支”，所以，目前的“收支基本平衡”反而是有问题的。

　　这也促使财政不得不往里拨付，给与补助。实际上，近年来财政对社保基金的补助一直在增加。据财政部统计，“十一五”期间，各级财政对五项社保基金的补助达7219亿元，年均增长19%。其中，中央财政补助6138亿元，占85%，年均增长20%。韩永江认为，财政投入的不断增加是一种趋势。这其中，一方面有国家财力提升的因素，另一方面也暴露出了原先测算体系的不足，计划赶不上变化，因此需要更新一套与现状相符合。且能及时反映出变化的可持续测算体系。或许，这是比寻觅社保基金增值途径更本源的解决之道。

　　我们可以从日本身上学到的

　　首都经济贸易大学社会保障研究中心主任吕学静曾留学日本学习社会保障，对日本的社会保障制度有较深入研究。她为本报记者提供了我国可以借鉴日本的几点经验：

　　一、覆盖所有国民的养老、医疗和老年护理保险体制

　　前两者我国目前正在建立，但在老年护理保险制度建设方面还是空白。而伴随着老龄化社会的到来，许多老年人都面临日后的生活和照料问题。这些费用该如何支付？建立中国老年护理保险制度十分必要。

　　日本现行老年护理保险制度，有以下六个特点：一是通过社会保险模式，实现了个人与政府共同承担义务的普惠制服务；二是护理保险制度将老年护理内容从老年人医疗保险制度中剥离，减轻了医疗费用造成的财政负担；三是形成社会团体和企业进入养老护理行业的良性竞争机制；四是构建医疗、护理、生活照料相互衔接、分级管理的服务体系；五是强调居家护理和社区照顾的作用；六是建设专业化的服务队伍。

　　国内如北京、上海等地已经有相关实践，但仅构成制度雏形，今后可以积极探索，逐步完善进而推出中国老年护理保险制度。

　　二、加大国家财政支持，社保基金费、税组合

　　有经济能力的个人缴纳社会保险费，但对于贫困人群、低收入人群、残疾人等，国家通过税收形成的财政补贴给予减免。目前，日本的社保基金有60%左右来自保险缴费，30%左右来自政府税收，还有10%来自其他收入。但中国的社保基金里，财政补贴仅占10%左右，今后还应该加大财政补贴力度。

　　三、建立中央和地方分工协作的社保体系

　　在社保制度的设计、体系的建立、基金的统筹和运营上，中央政府和地方政府共同承担责任，并分不同层级、不同项目管理。如国民年金等交由中央管理，医疗保险等项目由地方政府因地制宜管理。而医疗保健、福利服务等鼓励民间团体、民营企业和资本参与，共同构筑社保这张安全网。

　　链接·代表、委员议社保

　　景天魁： 全国政协委员、中国社会科学院学部委员

　　社会保障在多年政府报告中都有提及，一直是非常重头的内容。今年在这方面的内容非常丰富，看点亮点很多，比如今年年底前实现新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度全覆盖。我认为这是一个最大的亮点。

　　王海波：全国政协委员、河北农业大学博士生导师

　　我建议通过4种办法完善社会保障管理制度：一是抓紧制订完善跨地域接续社会保险的办法，切实解决流动就业人员难以便利地参加社会保险的问题。二是尽快统一城乡居民的基本养老、基本医疗保险制度。三是尽快出台将企业职工养老保险、新型农村社会养老保险衔接的办法，努力把更多新一代农民工纳入企业职工养老保险体系。四是待遇计算办法要简洁明了，使参保人清楚参保缴费与自己年老以后的待遇是如何挂钩的，以最大限度地调动职工和农民工参保积极性。

　　王玲：全国人大代表、湖北省荆门市委书记

　　随着城镇化步伐的加快，大量农民工可参加居民医保，但原新农合关系将“作废”，连续参合缴费年限将“清零”，挂钩医疗待遇从起点计算，对流动就业等造成障碍。

　　这些问题的存在都要求加快构建城乡一体化的医疗保障制度。

　　郑功成：全国人大常委、民盟中央经济委员会主任

　　我国社会保障法律制度的建设步伐相对缓慢，是整个法律体系建设的短板。目前，真正通过的法律只有《社会保险法》，《社会救助法》尚未提交国家立法机关审议，《社会福利法》还没有提到议事日程。因此，现行实践主要依靠行政法规和规范性的政策文件来指导，线条过粗。

　　欧阳明高：全国政协委员、民盟中央副主席

　　根据现实需要及可能，建议“三步走”：第一步，2013年前构建起“两免除一解除”（用社会救助免除生存危机，用全民医保免除疾病恐惧，用全民养老保险解除养老后顾之忧）社保体系骨架。第二步，到2020年，形成完整的社保体系并全面定型，在普惠基础上大幅缩小当前过大的待遇差距，较全面地解除国民生活的后顾之忧。第三步，到新中国成立100年前后，进一步完善保障制度，不断提高保障水平，全方位满足国民对社保及相关服务的需求，迈向中国特色社会主义福利社会。