李乐

　　在保障性安居工程“大跃进”的年代，国务院正在试图通过订立“行政规章”的方式，对于保障性住房的牟利空间进行限制甚至完全清除。

　　《中国经营报》记者日前获悉，作为“国务院保障性安居工程领导协调小组”的牵头部门，住房和城乡建设部(下称住建部)已经抓紧起草《基本住房保障条例》(下称“条例”)。按照国务院《关于印发国务院2012年立法工作计划的通知》下发住建部起草完成后，将交国务院法制办审订。

　　据了解，“条例”草案拟对保障性住房的公平分配、退出管理等方面的制度和路径进行规定。为确保保障性住房“保障基本住房需求”的基本功能，经济适用住房再上市交易政府优先回购、公共租赁房动态租金管理制度等，都有望通过“条例”在全国推行。

　　“降格立法”

　　“不是《住房保障法》，是《基本住房保障条例》。”4月4日，尚在清明节假期之中，住建部一位不愿具名的官员向记者证实，此前在历年全国两会上呼声甚高的“住房保障法”，已经“退格”，改为由住建部起草、国务院提交全国人大审议通过后颁布实施的《基本住房保障条例》。

　　记者了解到，住建部副部长齐骥在近日一次内部系统工作会议上，向与会者强调，“今年要抓紧起草《基本住房保障条例》”。目前，该项工作由住建部住房保障司、政策法规司、住房改革与发展司抽调相关人员，会同法律界、学界人士一并推进。

　　3月14日，国务院下发《关于印发国务院2012年立法工作计划的通知》，规定了三档总计190件相关法律规章的起草、修改工作。前述住建部官员告诉《中国经营报》记者，《基本住房保障条例》位列第二档，为“需要抓紧工作，适时提出的项目”，总计66件。

　　接近此次“条例”草案起草的权威人士告诉记者，住建部方面希望在2012年3季度末，也就是2012年10月前，基本完成草案的起草工作，并在进行初步修改后，于2012年底前上交国务院法制办。

　　“之前呼声很高的住房保障法，是一部法律，既然是‘立法’，牵涉的利益主体就会比较多，争议也就比较多，比如，究竟是‘大保障’还是‘小保障’问题，就一直很难统一意见，但是现在保障性安居工程建设规模和速度都处在历史最高水平，其功能、资金来源、建设运营管理方式、分配方式、退出机制等，都需要尽快‘有法可依’，所以，通过制定‘条例’的方式，效率较高。”上述权威人士称。

　　《中华人民共和国宪法》规定，法律由全国人大及常委会制定，国务院可以提出法律草案。就《宪法》规定的国务院行政管理职权的事项，国务院有权制定行政法规。“《基本住房保障条例》就是行政法规。”前述住建部官员表示。不过，对于工作进度，他表示不便透露。

　　强制回购

　　目前，正在起草的《基本住房保障条例》除去对保障性住房的定义、功能、法律地位等进行原则性的规定外，将对保障性住房的“公平分配”和退出机制以及相关的方式和路径进行规定。

　　对于购置型保障性住房的再上市交易问题，《基本住房保障条例》拟规定这类保障性住房再上市交易，必须由所在地政府优先回购，而不得自行进入普通商品住房市场再行流通。至于具体的操作办法，将会留给地方结合本地实际情况操作的空间，但总的原则仍是消除保障性住房的牟利空间。

　　“这主要是针对经济适用房。”前述参与“条例”起草工作的权威人士向记者表示。目前，经济适用房通常在购买满一定年限后，按照当地政府规定，补缴相应的综合地价款项，即可获得“完全产权”上市交易。由于补缴额度的标准划定能否与土地增值收益等同存在不确定性，从而导致经济适用房的再上市交易产生了较大的牟利空间。

　　中国房地产协会会长、原建设部副部长刘志峰也注意到了这一问题，他表示，可以通过地方政府和个人共同持有购置型保障性住房产权的方式，限制甚至消除牟利空间。除强制规定政府优先回购之外，还可以采用对再上市流通交易增值部分政府收取50%至90%的方式，使牟利空间降至最低，甚至消除。

　　目前，上海市采用了类似的“共有产权”制度。同时，北京市目前已经在这一方面有所尝试。2012年，北京市政府下发《北京市贯彻〈国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见〉的实施意见》，规定北京市经济适用住房实行封闭运行管理，禁止新购经济适用住房自行再上市交易，由区县住房保障部门优先回购。

　　“从住建部的层面，对北京的这种做法是比较认可的。”前述参与规章起草的权威人士称。不过，他表示，这一方式的核心问题在于如何划定时间节点。目前，较为统一的认识为，按照法律“不溯及既往”的原则，以颁布实施日期为限。

　　具体的认定方式，由地方政府在操作中出台相关意见。

　　记者了解到，由于目前《基本住房保障条例》尚处在起草阶段，并未终稿，因此对于相关问题亦存在不断调整和修改的可能。“具体的内容现在我不能透露，但大的原则，确保保障性住房的保障功能，实现应保尽保是没有争议的。”前述住建部官员向记者表示。

　　租金动态监控

　　记者了解到，尽管《基本住房保障条例》首次将对退出机制、公平分配等方面的方式和路径做出明文规定，但仍会留给地方政府探索和尝试的空间，不会从“立规层面”就完全实行“一刀切”。相比于较为明确的购置型保障性住房领域，按照国务院的要求，租赁型保障性住房尤其是公共租赁住房的退出管理机制问题，就成为另一个保障性住房管理的难点所在。

　　目前，作为《基本住房保障条例》起草部门的住建部其思路在于，该“条例”中，要对公共租赁住房的准入退出制度等进行原则性的规定。之后，将对下发专门的《公共租赁房管理办法》予以细化对接。目前，该管理办法已经由住建部住房保障司起草。

　　齐骥在前述内部系统工作会议上表示，《公共租赁住房管理办法》将在2012年完成起草修改工作，并下发执行。

　　记者了解到，对于公共租赁房的退出管理，一些地方政府进行了尝试，将通过法规的方式得以确认。其中较有共识的管理路径是，通过对公共租赁住房承租人或家庭的收入情况进行动态监管，当其超出保障覆盖标准时，将其承租公共租赁住房的租金提高，与同区域市场租金水平持平甚至超出，通过经济手段对准入退出进行管理。

　　目前，按照全国主要大型城市公共租赁住房的租金标准，公共租赁房的租金较同区域地段的租金水平低20%至30%不等。

　　刘志峰则提出建议，由地方政府向符合条件的公共租赁房承租人或家庭发放公共租赁房货币补贴，在其超出保障标准后，直接停止发放货币补贴的方式，确保其退出公共租赁住房。

　　资料

　　廉租房

　　1999年出台的《城镇廉租住房管理办法》规定：“城镇廉租住房是指政府和单位在住房领域实施社会保障职能，向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房。”

　　经济适用房

　　2007年修订后的《经济适用住房管理办法》规定：“经济适用住房是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。”

　　公共租赁房

　　2010年颁布的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》规定：公共租赁住房供应对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭。有条件的地区，可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。公共租赁住房的供应范围和供应对象的收入线标准、住房困难条件，由市、县人民政府确定。已享受廉租住房实物配租和经济适用住房政策的家庭，不得承租公共租赁住房。