《能源》杂志封面

　　尽管山西煤炭整合的帷幕已经落下，但大矿时代的矿难死角并未因此而杜绝。在分利模式错位、安全监管混乱及各种复杂利益纠葛的背景下，矿难并未消失，只是变得愈加隐蔽而已。

　　汽车行驶在颠簸的山路之间，尽管春天的绿意正浓，但路途的风景还是被车后扬起的掺杂着煤灰的漫天黄土遮蔽了。

　　记者行程的终点是山西高平一个极不起眼的小村落，探访一个遇难矿工的家属，但此行并没有受到欢迎。原因很简单，因为矿难已经被私了，受害者子女也被安置了工作。

　　果然，刚刚离开麻将桌的矿工妻子看到外地牌照的汽车，以为是“矿方来人”，盛情招呼，但知道记者的身份和来意之后，顿时变得沉默不言。

　　“事情都解决了，你们还追问什么？”矿工妻子疑惑地向记者怒喝道。

　　这是发生在去年的一起矿难，作为煤矿安检员的牛天福离奇地死在了自己的工作岗位上，当时受害人家属跟矿方经历了多轮谈判，最终事情得以解决，但可以肯定的是，这起矿难并没有按照程序上报，相关部门至今仍未知晓。

　　上述事件在山西并非个案，经《能源》杂志记者多方求证，2011年以来，山西省至少发生了六起矿难安全事故，死亡人数达十数人，而这些事故并没有出现在山西煤炭厅、山西省煤矿安监局以及国家煤矿安监总局的公告之列。

　　自3年前山西省拉开煤炭整合的大幕之后，曾经困扰山西的“带血GDP”得到了有效遏制。3月初两会期间的消息称，自实施煤炭资源整合以来，山西3年来因矿难死亡的人数减少1804人，生产百万吨煤的死亡率为0.085，不到全国平均水平0.56的六分之一，两年来实现了特别重大事故零发生。

　　的确，煤炭整合对抑制重大矿难的发生起到了一定作用，但整合之后也出现了一系列新的问题——受利益分配模式变化、安全监管混乱的影响，私挖乱采的现象并没有杜绝，安全事故时有发生，而省属公司自行申报安全事故的规则，也让这一地区的矿难变得越来越隐秘。

　　在国家对煤炭安全越来越重视、舆论监督愈发强大、安全事故也越来越关系到地方官员乌纱帽的当下，这些事故是如何被隐瞒的？受害人为何愿意配合矿方共同瞒报？更为关键的是，整合之后的山西煤炭行业，为何还会发生那么多的事故，到底哪些环节还存在安全隐患？

　　大矿时代的“矿难死角”

　　2012年3月，历时3年的山西煤炭兼并重组正式落下帷幕，山西煤矿“多小散乱”的产业格局得到了根本改观，山西省由此迎来了大矿时代。

　　但种种迹象表明，煤炭整合的阵痛依然未消，兼并重组留下的难题，尤其是安全隐患依然存在，“黑口子”问题就是其中之一。

　　这一历来让山西政府头疼的难题，泛指对浅层煤炭资源的私挖滥采，尽管这是个老生重弹的话题，却是山西众多矿难中形式最为隐蔽，赔偿也最为艰难。

　　资源整合的大潮，让煤炭资源不断向上流动，这使得原有地方煤矿和地方的分利模式被彻底打破。基层政府面对捉襟见肘的财政困难，不得不为私挖滥采者大开方便之门。

　　《能源》杂志记者曾前往临汾乡宁县进行实地调查，在一些乡镇发现私挖滥采现象依然十分猖獗。在乡宁县关王庙乡一个叫南山村的地方，公路旁的山头被“蚕食”掉一半，山体之间煤层有3到4米厚，开采现场十分火爆。询问当地职能部门，得到的答复是，这是个土地复垦的惠民工程。尽管当地民众不断举报，但问题依然没有得到解决。

　　在很多乡镇，破旧的乡村小路有大型载重卡车碾压的痕迹，而且煤渣和煤粉散落其间，道路两旁，总能不时看到贩卖煤炭的“小店铺”。那里山体裸露，植被大片大片地被破坏，满目疮痍，一遇大风或大雨天气，不是天空被煤灰所遮蔽，就是道路完全变成泥沼。

　　早在2008年，山西省政府就下发了《关于立即停止各种工程名义变相违法开采浅层煤浅层矿的紧急通知》，明确要求“凡未经依法批准，未取得采矿许可证擅自开采浅层煤浅层矿的不论以什么名义，不论由哪个部门以什么形式批准或同意，均属违法采矿，必须立即停止。”但是，在山西很多地方，这一文件如同一纸虚文。

　　“乡宁县目前的私挖滥采在相当长的时间里不会停止，只有哪一天浅层煤资源被开采一空时，才会彻底停止。之前临汾其他县私挖滥采现象也非常严重，但现在基本上已经绝迹，原因就是没有煤可挖了。”一位业内人士向记者感慨道。

　　如果按这样的逻辑，浅层煤也广泛分布在山西其他很多地方。

　　既然无法根绝私挖滥采，那么又有谁能保障大批来自外地的打工者的利益？谁来监管由此产生的矿难事故？事实上，这些死伤者从来未被列入官方的矿难死伤统计之内。

　　尽管，记者无法获知这一准确数字，但来自四川的一位名叫邓义的志愿者，通过他五年的努力，收集了自己所在县和附近县众多在山西遇难的矿工资料，让我们可以管中窥豹，触摸山西“黑口子”矿难的冰山一角。

　　据其透露，他收集了大概20多名遇难矿工的资料，相当大一部分都丧失在“黑口子”之中，而其中很多都被瞒报，遇难矿工家属也没有拿到政府规定的正常标准的赔偿金。

　　“双赢”的私了

　　与上述被“黑口子”吞噬的生命相比，另一个群体显得稍微“幸运”一些，因为在矿难发生之后，他们的家人能够得到了一笔赔偿金，且矿上承诺安置其子女的工作，这是一批被称之为“私了”的矿难事故。

　　2011年3月28日，兰花集团位于朔州市山阴县的口前煤矿发生重大安全事故。事故发生后，矿方迅速上报，称由于二氧化碳涌出异常，一名安检员和一名调度员在井底南运输巷例行检查时窒息身亡。

　　但是，这并非事情的真相。后据知情人士透露，该起矿难实际遇难者为6人，矿方为了摆平遇难矿工，准备了高达2000万的赔偿金，并要求矿工家属严守秘密，最终这一矿难在双方的讨价还价中化解。

　　瞒报矿难，并和遇难矿工家属私了，成为很多企业逃避严重处罚的“最合理化选择”。而面对远比正常标准高得多的赔偿金，遇难矿工家属也乐于为煤矿封紧自己的嘴巴。

　　两全其美之下，一份份保密协议被双方泰然签署，矿难变得越来越隐蔽，也越来越不可告人。

　　早在2004年年底，山西省出台的安全新规规定，“煤矿事故死亡矿工的赔偿金不得低于20万元人民币”，是当时中国煤矿事故死亡赔偿的最高标准。

　　直到2011年1月1日，山西省煤矿工亡人员赔偿标准超过了60万元，20万元成为了最低标准。按照国家安监总局和煤监局要求，从2011年元旦起，对煤矿生产安全事故造成的职工死亡，其一次性工亡补助金标准按全国上一年度城镇居民人均可支配收入的20倍计算，发放给工亡职工近亲属。

　　经测算，按2009年度全国平均城镇居民人均可支配收入17175元的水平，全国平均一次性工亡补助金为34.35万元，加上同时实行的丧葬补助金和供养亲属抚恤金(按供养两位亲属测算)，三项合计约为61.8万元。其中前两项为一次性支出，后一项按工亡职工供养人口长期、按月发放。

　　《能源》杂志记者在山西走访调查发现，在2011年前后发生的多起隐形矿难中，很多遇难矿工家属都能得到100万元以上的赔偿金，远远高出了国家规定的正常赔偿额度。

　　此外，在赔偿金之外，一些遇难矿工家属还能获得额外的福利，诸如矿方为遇难家属赠送住房或为家中子女解决工作，尤其是后者，颇为多见。

　　赔偿金最大化之后，又能解决遇难矿工家属以后的谋生之路，和矿方私了成为了遇难家属乐见的善后方式。

　　上述事故中，责任主体不乏充当资源整合先锋——大型矿业集团的身影，如之前的口前煤矿是2009年被整合的煤矿，前身为山阴县玉井镇镇办煤矿，始建于1988年，2009年8月，正式被兰花集团兼并，变更为山西朔州山阴兰花口前煤业有限公司。

　　即使矿方与受害者相互妥协，那么，面对众多矿难果真没有人上报？它真能瞒过监管者的眼睛吗？

　　矿难由谁来报？

　　依照国家安全监管总局和国家煤矿安监局发布的《煤矿生产安全事故报告和调查处理规定》，煤矿生产安全事故指各类煤矿(包括与煤炭生产直接相关的煤矿地面生产系统、附属场所)发生的生产安全事故，民间也更简称其为“矿难”。

　　根据这一规定，煤矿发生事故后，应于一小时内报告事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门、负责煤矿安全生产监督管理的部门和驻地煤矿安全监察机构，两小时内上报省级煤矿安全监察机构。

　　这也意味着如果企业发生矿难，煤炭企业必须自行向各地行政部门上报，这无疑也为瞒报留下了空间。

　　为了遏制煤矿企业瞒报矿难，各地煤矿安监局、煤炭局，再到省煤矿安监局和煤炭厅都设有矿难举报电话，而且省政府也不断出台相关文件和组织大检查，但对付矿难瞒报依然有些力不从心。

　　举报又该由谁来负责呢？

　　2006年，山西省安全生产委员会办公室就曾印发《煤矿隐瞒事故核查处理办法》，要求由煤炭工业局牵头查处瞒报，安监、监察、劳动保障、国土资源、工商、供电、公安、煤监等相关部门配合。

　　举报一次死亡9人以下的事故，由煤矿所在地县(市、区)政府或指定牵头部门组织核查，并及时将核查结果书面报告煤炭工业局及山西煤矿安全监察局；举报一次死亡10人以上事故，由煤炭工业局牵头组织核查，核查结果及时书面报告山西煤矿安全监察局；举报国有重点煤矿隐瞒事故，由国有重点煤炭企业组织核查。

　　该办法规定，煤矿事故瞒报之后，对于举报事故发生在半年以上的，必须在60日内核查完毕；发生在近期的，必须在30日内核查完毕；发生在近日的，必须在10日内核查完毕。

　　规定明确清晰，但为何举报无法落地？

　　安全监管“混乱期”

　　“现在对煤矿处罚得很厉害，随着山西煤炭兼并重组的完成，地方政府控制的煤矿本来就少，如果因为矿难煤矿被关闭，严重影响地方经济。如果是省属大集团的下属煤矿出事，地方上又管不着。”

　　从山西某地煤炭局局长岗位上卸任的退休官员王志斌(化名)向记者解释道，“资源整合之后，矿难不见得少，瞒报的更不在少数。我们市煤矿整合期间就发生了几起矿难。”

　　山西职能原本清晰的安全监管体系，随着2009年全省性煤炭资源整合风暴的来临，而变得越来越混乱和模糊。

　　“现在煤炭资源整合之后，很多煤矿都归省内的大集团管理，尽管有文件说大集团和地方政府共管，但实际上你根本管不了人家(省属大集团)。大集团领导都是能和省内主要领导说上话的，地方市、县局领导能吗？不是不愿意管，只是你管不了，也不能管”，王志斌有些感慨地说道。

　　据其介绍，资源整合之前，各地煤矿主要都是按照中央的文件精神实施的是属地管理，主要由地方政府监管，在三条监管主线中有两条归地方所有。

　　其中一条是各地煤炭局，主要实施的是行业管理，归省煤炭厅领导。此外，各地市县政府也分别组建了各自的煤矿安全管理机构，如公安、国土资源系统都有一定权限来监督煤矿。另外各地的煤矿安监分局归国家煤矿安监局领导，代表中央机关来监管各地煤矿安全生产。几条管理主线，都有基层工作人员，有些甚至常驻地方煤矿。

　　资源整合之后，监管体系没有变，但随着省属或央企在全省范围内的大规模收购，原有监管体系监管能管到的煤矿越来越少，主要依靠大集团自身的监管体系。

　　“大集团既是球员，又是裁判，瞒报不可能避免。大集团领导虽然是企业领导，但和行政官员一样，为了避免矿难影响自己的仕途，根本不在乎花钱。”王志斌笑言道，“省煤炭厅委托大集团对兼并后的煤矿实施管理，省煤炭厅再监管大集团，弄得地方煤炭局基本上都快失业了。”

　　据其透露，他此前领导的地方煤炭局，职工有300多人，其中煤矿安全执法大队就将近200人，兼并重组之后，辖区内的煤矿大部分都被大集团兼并，目前只有6座煤矿在其管辖权力范围内。

　　“原来煤炭局还经常下煤矿去检查，兼并后根本不下去了，200多人的执法大队都闲着没事。”他说，“光靠省煤炭厅哪能管得了大集团那么多煤矿啊？”

　　记者走访当地几家被兼并的煤矿，发现某省属大集团向被兼并原地方煤矿派驻的“六长”(煤矿的主要管理人员)，根本无法获得煤矿的实际管理权，他们在工作中往往受到排挤。

　　不仅如此，尽管被兼并煤矿同意进行兼并重组，但迟迟不召开“三会”(董事会、股东会、监事会)。由于不久之前，兼并方的大集团催促，否则不允许复产，各被兼并煤矿才纷纷召开“三会”，但仍继续拖延注册新公司。

　　“山西煤炭兼并重组的决心很大，但犯了很严重的错误，既然依靠行政力量去兼并地方煤炭，又把地方政府甩到一边，让没有行政职能的大集团直接去和地方小矿谈判。这样肯定会有一大堆没办法解决的遗留问题，安全监管职责混乱只是这些众多问题中的一个而已。”王志斌断言道，现在的“烂摊子”仍难以“善后”。

　　事实上，追问矿难瞒报的真相，其初始动因并不在于问责，而是希望通过发现每一起矿难，来避免下一次矿难的发生。

　　美国著名的安全工程师海因里希曾经提出了300：29：1的“海因里希安全法则”，意思是说，在企业的安全管理中，如果发现一件重大安全事故，那么背后一定存在29件轻度安全事故，也一定还有300件潜在安全隐患。

　　按照这一法则，当煤炭企业隐瞒一起事故后，同时也将隐瞒众多安全隐患，这些隐患或许将是下一次矿难的起因。

　　道理虽然简单，但对于未来煤炭产生安全压力越来越大的山西而言，意义却更为深远。

　　山西这一煤炭资源省份正逐渐进入衰退期，随着现有煤矿开采深度的增加，面临着更危险的生产环境，例如更大的冲击地压频率和强度，瓦斯涌出量增大，水文地质条件更加复杂。

　　如何解决矿难瞒报，或许将是面对这一困境的先决条件。

　　井下外包队复燃

　　由于经济上的优势及与煤矿官员之间复杂的利益牵连，一度被取缔的井下外包队死灰复燃，进而成为煤炭安全监管的最大难题之一。

　　“现在主要缺的是井下外包队，散工也要，介绍费5000元，可以从工资里扣。”电话那头一家劳务服务中介的业务员向记者介绍道，“在山西、内蒙、陕西、河北和我们有业务联系的煤矿现在都需要。”

　　如同耐克公司将其非核心业务外包一样，煤矿井下的很多工作又重新开始向外承包了。不同的是，矿井下几乎所有重要工作领域，都能找到外包队(劳务派遣人员)的身影。

　　尽管过去，外包队因“同工不同酬”、“工伤难有赔偿”、“管理混乱”、“安全隐患”等种种恶名，被勒令取缔，但是由于经济因素以及外包队和煤矿之间复杂的利益牵连，井下外包队的死灰再次复燃。

　　外包队的生存土壤

　　“事实上，井下外包队之所以有市场，根本原因还是煤炭产业化水平太低。”一位长期在山西某地司法局工作，并经常处理井下外包队劳务纠纷和经济纠纷的法务人员周斌向记者说道。

　　“在2010年之前，很多外包队和煤矿都是按产量结算，煤矿既省了人工成本，安全事故责任也可以转移。即便这笔生意很划算，工头们也需要上赶着给矿领导送礼，才能获得这个外包。”周斌向记者透露道，“很多井下外包队工人一个班挣不到煤矿劳务工正式工的一半。”

　　井下外包队的市场空间，还得益于山西很多煤矿用工不规范，管理混乱，矿工招之即来，流动性大的现状。最初，外包队只是负责井下工程，但随后又广泛扩展到采煤、掘进等生产领域。一些煤矿，甚至舍弃了自主用工，以外包队作为自己煤炭生产的主力和骨干。

　　由于种种乱象，在2009年山西省政府授权省煤炭厅负责煤矿行业劳动用工管理。在随后启动的执法大检查中，开始启动了井下外包队的清理工作。事实上，劳务外包不仅仅存在于地方小煤矿，2010年，山西对其省属五大煤炭企业集团煤矿井下外包队进行了调查摸底，发现井下外包队现象不在少数。尽管使用劳务派遣人员对煤矿企业有效利用人力资源、降低用工成本、转移用工风险、增加用工灵活性，但由此带来的诸多弊端不能让山西主管部门视而不见，更重要的是煤矿井下工作岗位的特殊性，井下外包队的存在使得很多煤矿不能很好落实岗位安全责任，同时外包队工人的权益也得不到有效的保障。

　　最终，2010年11月，山西决定对井下外包队进行清退，并要求在2011年5月，将全省煤矿井下使用的劳务派遣人员清退完毕。但事实上，由于清退的困难性，清退行动最终促使井下外包队开始“合法化”和“阳光化”。在清退压力下，一些省属集团将井下外包队全部遣散，随后又重新和其签署劳务合同，并且强化岗前培训。

　　外包队隐患

　　“我们集团很多煤矿机械化程度很高，工人素质也相对比较高，我觉得没必要再请外包队，而且也不好管。”某省属煤业集团旗下安全主管黄康(化名)说道，“目前，井下外包队都属于集团工程处全权负责管理，具体我也不清楚他们(井下外包队)是怎样获得集团井下采煤作业的外包合同的，但是能得到合同的都不是一般人物。”

　　据其透露，他所在集团的一下属煤矿的外包队老板是这一煤矿矿长的弟弟。

　　尽管，合同要求外包队作为“乙方”，要遵守作为“甲方”的安全规程，但身处井下安全管理第一线的黄康深知践行这一条款的难度。

　　“在井下，我们可以及时制止自己人的违规行为，但外包队就很麻烦，你需要绕圈转告，因为毕竟他们不是你‘甲方’的人。集团的正式工比较珍惜自己的劳动岗位，不会不服从安全管理，但是外包队员就不同。”黄康说道，“井下的安全处罚很多都是针对矿工个人的，但对外包队都是集体处罚，年底才会结算，而且最后外包队活动关系，该罚的钱可能最后也不罚了，这里边猫腻很多。”

　　集团煤矿现有的安全规章多是对事故责任人的处理处罚，对外包队的针对性不强，处理效果不好，引不起外包队的足够重视。

　　“罚钱罚不到，靠撤职、记过、降级等处分对外包队工人又不起作用，煤矿安全监察的权威在外包队工人那里树立不起来。”黄康抱怨道。

　　在他看来安全问题还是出在外包队工人的素质上。因为井下外包队为了获取更大经济效益，承揽了超过本身能力的工程，施工队伍急剧膨胀，在原来熟练队伍的基础上，招揽了一批素质参差不齐的人员，招聘了大量临时工、农民工，队伍素质和集团煤矿的工人差距很大。

　　对这支队伍外包队仅对临时招募人员进行了简单的入井培训，就安排到各岗位顶岗，他们的知识根本不能满足煤矿复杂的安全生产的需要。特殊工种更是缺乏，许多特殊工种岗位无证上岗，这在个体承包的外包队中较普遍。山西省煤炭安全监察局一位官员曾向记者私下透露称，山西许多煤矿安全事故都是因为工人违规操作导致的，改变从前不懂安全知识、招来即用、流动性特别大的煤矿用工局面，让煤矿的工人变成懂技术、懂安全、有素质的煤炭产业工人是山西煤炭资源整合的目的之一。

　　但是，尽管山西依靠非市场手段消灭了小煤矿，并希望通过大集团的兼并来完成煤炭行业的产业化，但这一努力却没能挡阻挡市场力量将大量井下外包队送入山西众多兼并后煤矿的生产第一线。事实上，受到外包队冲击的并不仅仅是山西，每一个煤炭省份都在遭遇外包队的冲击，由此带来了种种安全隐患。

　　尽管，很多省份明令禁止外包队，但却难以根绝外包队的存在。这不能不让人重忆市场经济的真理——“只要有需求，就有存在的理由。”

　　“瞒报理论上比较困难”

　　煤矿企业出了安全事故能否瞒报，这个问题在我们集团理论上是行不通的，因为集团下属的煤矿都没有独立财权(被兼并的联营煤矿，按规定也没有独立财权，但是由于集团派去的主要管理人员根本无法掌控实权，所以这些煤矿很多依然有财权)。

　　没有财权，就没有办法和家属谈，没办法善后，所以瞒报理论上比较困难。集团公司要求下属煤矿，在矿难发生一小时之内必须上报集团公司，但没有强调上报当地政府部门。(根据省政府相关文件，矿难发生后一小时也必须上报当地行政主管部门)

　　尽管理论上不允许，但之前也发生过瞒报事件，集团下属煤矿发生矿难，但后来实在瞒不住了，才上报集团，这让集团高层很生气。

　　生气归生气，换谁在煤矿领导位置上，如果能悄无声息解决矿难，谁都会这么做。不说集团大矿矿长能赚多少，之前集团反腐落马了一个小处长，从家里搜出2000多万的钱来，光是超市卡就装了整整两脸盆。

　　有些矿难是小事故，工人没有外伤，这个还是能打个“埋伏”(瞒报俗称)的。

　　但如果是瓦斯爆炸，这个肯定瞒不住。这里不是因为有声音，而是因为影响太坏，尤其是对煤矿现有工人的影响太坏，曾经有煤矿发生瓦斯爆炸后，很多工人都辞职不干了。这样的矿难，消息面扩散的很快，想瞒报都瞒不住。

　　上次矿难发生后，煤矿领导全部被控制起来，公检法也都介入。领导们都安置在城里的出租房里隔离审查，事后都被掳了职。

　　如果说，集团原下属煤矿不太容易隐瞒矿难，但是那些联营煤矿就很容易隐瞒了。他们有独立的财权，集团派去的“六长”又管不了人家。不过，就算是能管得了，如果真发生矿难他们也肯定希望能隐瞒下来，因为安全责任必须由他们来承担。

　　在集团开会时，有时候经常碰到他们(集团派驻联营矿的领导)，他们总是哀声叹气地抱怨，就是因为尽管他们管不了联营矿，但是如果真出了事，他们还是承担主要责任。

　　在煤矿这个层面，如果发生矿难，矿领导们都希望能隐瞒，但是能不能隐瞒下来，就不好说了。另外，集团会不会瞒报那我就不知道了，毕竟真发生矿难，集团领导在省里面子上毕竟也挂不住。