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国有资产多头监管图景渐明 国资委寄望预算独立

发布时间:2012年04月28日 08:17 | 进入复兴论坛 | 来源:经济观察报 | 手机看视频


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  康怡

  国有资本监管再次走到十字路口。

  中央文化企业国有资产监督管理领导小组已经召开了第一次工作会议,教育部也正在组建相关机构以实现教育领域600余家国有企业的监管功能,还有,盛传已久的“金融国资委”……

  这些新成立以及正在筹备中的“小国资委”,使得国有资产多头监管图景日渐清晰化。

  不过,这可能会让国务院国资委有些头疼。从2003年成立起,“大国资”一直是国资委的工作目标和方向。而大国资,其实就是实现监管“全覆盖”。

  在时下分散监管的现状与统一监管愿景之间的矛盾日益凸显之时,一轮新的国有资产管理体制的讨论又开始响起。

  业内多位人士认为,要打造国资监管的一统局面,目前亟待解决的即是将国资委出资人身份与监管身份分开,国资委应定位于国有资产的监管者,通过规划布局和国有资本经营预算战略性地配置国有资本。

  这恰恰是国资委的“心病”。有接近国资委人士透露,目前国资委最迫切希望的是能独立编制国有资本收益预算,同时也在对央企红利收取比例进行研究,“未来可能将比例设定为由固定部分和浮动部分共同组成。”该人士表示。

  全覆盖“落空”

  近日,刚刚成立不久的中央文化企业国有资产监督管理领导小组召开了2012年的第一次工作会议,文化企业兼并重组以及探索新型国有文化资产管理体制被看成是今年重点工作。

  此外,据消息人士透露,教育部也正在组建教育国资委以实现教育领域600余家国有企业的监管功能,再加上呼之欲出的“金融国资委”,一幅“九龙治水”般的国有资产多头监管图景开始渐渐明晰。

  这还不是全部,根据财政部此前公布的数据,目前还有其他80个部委下属的5000多家营利性国家出资企业均未在国资委监管范围内。和目前地方正在如火如荼地打造“大国资”格局不同的是,中央层面的国有企业正在开始“各找各的主”,数个按行业多头监管的“小国资”模式正在取代国务院国资委梦寐以求的“大国资”格局。“大国资”简单地说就是国资委实现监管“全覆盖”,即国有资产的监管范围扩大至包括金融和文化等经营性国有企业在内的整个国资领域。

  两年前,这在地方上就已经进行了先行先试,目前已有14个省级国资委监管覆盖面达80%以上,安徽、四川、江苏达到或超过90%,北京、天津、上海和重庆4个直辖市实现经营性国有资产全覆盖监管。

  此前,地方的先行先试也被业内人士看成是对中央层面国有企业未来实现国资“全覆盖”的一种倒逼,起到一种自下而上的推动作用,但眼下看来,这种倒逼的效果正在落空。

  支持国务院国资委实现国资“全覆盖”的人认为,从国资委成立9年来的实际情况看,国资委有能力对包括金融国有资产在内的所有国有资产进行监管。中国企业研究院首席研究员李锦便是支持者之一。“按照《企业国有资产法》的相关规定,金融企业完全应该纳入到国资委体系统一监管,在国资委增设金融司,完善和提高其功能,何必再组建一个‘金融国资委’?”李锦曾撰文指出。

  此外,国资委还认为,国资监管的这种“全覆盖”还能实现国有资本在国资系统内的合理流动和有效分配。

  不过,这一论断也受到业内人士的质疑。“目前国资委监管的都是产业类企业,主要管理的是股权投资、项目投资,这与金融企业的管理有很大的区别。”北京求是联合咨询管理公司董事长安林表示。

  而另外一个更大的障碍则来自于目前国资委本身定位的模式。国资改革专家、中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏表示:“如果国资委热衷于与国有独资集团公司和国有资本经营公司争夺国有出资企业出资人地位,却使全国国有资本统一监管者的主体缺位,真的是捡了芝麻丢了西瓜。”

  先涅槃 再重生

  尽管国务院国资委并未就此事有过公开表态,不过近日多头监管格局的形成又再次将以国资委为核心的国资管理体制的敏感话题挑起。

  在业内人士看来,目前已经到了重新对国资委定位、国有资本监管边界和方式、国资预算与公共预算的关系这些关乎国资改革方向、敏感又悬而未决的问题进行反思和探索,特别是国资体系内部对出资人权利和监管权力的重新界定。

  “要想实现上述国资‘全覆盖’的目标,国资委必须要经历先‘涅槃’、再‘重生’的过程”,安林说,国资管理体制改革也正是此前他与国务院国资委共同合作研究的课题之一。

  在他的设计中,未来国有资产管理体制改革的理想模式是国务院国资委首先“凤凰涅槃”,实现出资人职能和监管职能分离。

  “也就是说,目前的国资委应该分为两部分,一部分为企业国有资本投资股份有限公司,另一部分实现监管职能的则为‘中国企监会’。”安林表示,“而且无论是原国资委系统的企业国有资本,还是其他出资人,如金融、烟草、文化、教育等企业国有资本——均为中国企监会的监管对象。”

  这一设计蓝图近来随着“金融国资委”提上日程,也开始越来越得到业内的认可。刘纪鹏也多次撰文提出类似的观点,他还形象地将此称为“代表团长—教练员—运动员”三位一体的管理体系。

  具体而言则是,国资委作为国务院的特设机构,充当赛场上中国体育代表团的“团长”,定位于国有资产的监管者,制定规则并监管国家出资企业,通过规划布局和国有资本经营预算战略性地配置国有资本;在团长之下,国有资本经营公司作为国有资本运营机构,充当赛场上的“教练员”。国家出资的实体企业定位于国有资产的具体运营,通过国有资产的经营与管理,实现国有资产的保值增值,充当赛场上的“运动员”。

  而且他还指出,未来中国的国有企业可分为两类,一类是财政部门管理的公益类企业,或称“贵族企业”;另一类是国资部门管理的营利性企业,或称“平民企业”。

  “国资委的监管对象为平民企业,监管范围是国家出资形成的以追求营利为目的的全部国有资本,包括产业类,如各个国有资本经营公司,金融类,如中投公司,和其他符合经营性营利性条件的资产;铁路等资产可暂时由财政部作为‘贵族’企业在政府公共预算中统筹,待其具备条件时逐步进入国资委监管范围。”

  不过安林也指出,基于现阶段国资委兼具出资人和监管者两种职能,且暂时无法分离时,为此未来早期的国资体制改革应采取过渡模式。而待出资人身份与监管者职能分离时机成熟且独立“监管人”有立法保障之时,再走未来模式,则较为理想。“此过渡模式,是一种在不改变国资委现有组织体制格局情况下所做的改革表现。国资委第一步需要做的就是在其与所出资的国家出资企业之间构造一个或少数几个履行出资人职责、专门从事企业国有资本投资控股的中间体——控股集团公司,并逐步缩编履行出资人职责部分的机构和岗位,重点做强国有资本监管职责部分,逐步成为一个专业的监管人。”安林说。

  预算配套

  除了上述国资委本身定位的变化,目前国资委还亟待需要做的一点即是将国资经营预算管理权拿到手中,全国统一监管者的格局才能形成。

  目前的状况是,国资预算由财政部纳入政府公共预算统一向人大汇报,这引发了理论和实践中的众多问题。

  “例如在国资预算的实施过程中,财政部代编了中国烟草总公司的国资预算,并将烟草收入的一部分越过国资委直接注入中央企业。”上述国资委人士表示。

  “财政部规范的主体应该是预算单位国资委,而不应该越过国资委直接对央企进行‘遥控’,这种行为表面上看起来对国家出资的企业没有什么影响,但是可能会将国企再次拖入政企不分的处境,而且引发社会对财政补贴,不公平竞争的质疑,目前央企在‘走出去’项目上就受到很多体制性的限制。”他说。

  为此,国资委希望的是未来能独立编制国资预算,与公共预算平行。“这种模式就是说国资委拥有独立账户进行预算收支,享有完全的国资预算编制权,并直接向同级人大报告。”

  他也坦言,目前实现上述目标还有障碍,不过现阶段可以参照社保基金预算模式单独编报的模式。

  具体来讲就是财政部只提出产业发展的大方向,而涉及到中央企业的发展战略与资本性支出,应由国资委来统筹考虑,并编制央企的国资预算支出,财政部负责的则是预算的汇总与监督。

  此外,上述国资委人士还透露,目前也在对央企红利收取比例进行研究。“目前试行的政策主要缺点是收取比例缺乏灵活性,现定的都是固定比例,没有办法反映出不同的企业在投资机会和发展前景上的差别,因为未来可能将比例设定为由固定部分和浮动部分共同组成,浮动部分的权重应该考虑到行业特点,例如周期性行业的收益变动性大,可变部分就应该越高。”

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