在昨天召开的国务院常务会议中，《社会保障“十二五”规划纲要》（下称《纲要》）获得通过。这个《纲要》，是对现有社会保障体系框架的修缮，是社保体系制度建设又一个进步。“十二五”期间社保事业的发展，有了更明晰的制度保障。

　　完善社保制度，意义毋庸置疑。但在现实的国情下，要提升社保水平，也确实任务艰巨。总体而言，目前城乡社会保障发展还很不平衡，农村地区明显滞后，一些基本保障制度覆盖面较窄。社保体系的建设，既面临着注重保障公平的考验，又要为应对人口老龄化而未雨绸缪。

　　根据国务院常务会议的部署，“十二五”期间，社保领域将在推进制度建设、加快城乡社会保障统筹、扩大社会保障覆盖范围，以及逐步提高保障标准等方面着力。这自然是与“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针相互呼应的。如果连“基本”都保障不了，“覆盖”面不能得到拓宽，所谓保障社保公平自然会是一句空话。

　　从方向来看，《纲要》的目标是清晰的，既结合了现实国情，又寄托了一份社会理想。司马迁有云，“制国有常，利民为本”，朱熹则称，“国以民为本，社稷亦为民而立”——完善社保，当然是有助于“民固邦宁”之举。社保领域也确实需要“补课”，需有更高的追求。

　　观察《纲要》，这其中大有补“短板”的意味，谋求的是建立水平适度、持续稳定的社会保障网。何谓“短板”？即是在追求社会基本保障服务的均等化理想下，社保体系暴露出的薄弱环节。无疑，当前社保领域的薄弱环节甚多，唯有将诸多“短板”逐渐补齐，才能偿还历史欠债，提升社保水平。

　　比如，社会保险关系的转移接续，就是一块“短板”，也一直是一个具有历史因素的现实难题。社会保险关系接续难，不仅限制了劳动力充分自由流动，侵害了参保职工的基本社会保险权，也充分暴露出我国社会保障制度存在明显的缺陷与不足。

　　几年前，相关中央文件就提出制定全国统一的社会保险关系接续办法。很遗憾，在现有社保体系“划疆而治”的分割局面下，这一难题并未得到很好的解决。此次《纲要》再一次提出，要建立有效的社会保险关系转移接续制度，也是表明，任何艰难的改革，包括社会保障领域，都须无可回避地直面难题。同时，设计出更具操作性、平衡各方利益的方案，是解决此问题的关键之一。

　　观察《纲要》，也可以发现，在完善社保方面，量力而行的原则显得相当重要。社会保障属于上升且难有止境的刚性需求。当制度安排严重缺失时，有一份基本保障是最突出的需求；当制度逐步健全后，提高待遇水平的需求会强烈起来。这样的情形，在当前表现得尤其明显。不同收入水平的地方对社保水平的期望值并不一样。

　　在这个过程中，应力求对个人社会保障水平和各地社保基金实行一定程度的“削峰平谷”。城乡社会保障需要统筹，这是“广覆盖、保基本”的题中应有之义，也意味着城乡、区域、群体之间的差距应逐渐缩小。该补的须补上，不切实际的要求，则须考虑量力而行的原则。如果把保障标准定得过高，财政压力大，城乡居民缴费有困难，保障面也就难以扩大。

　　当然，《纲要》是就社保谈社保，不可能将社保事业纳入到更广的视域中来考量。然而，社保事业的发展，社保体制的完善，又与其他命题紧密相关。比如，社会保障全国统筹逐步实现的过程，也是整个中国社会地区收入差距不断缩小的过程。如果地区间收入差距持续扩大，而不是相反，则城乡社会保障的统筹很可能步履蹒跚。换句话说，建立完善的社会保障体系，实质是对社会财富进行“二次分配”的重要组成部分。社保基金的积累，也需要提高国有资本划转社保的比例，不如此，社保制度建设再完善，也可能陷入“巧妇难为无米之炊”的窘境中。