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中国网络电视台 > 经济台 > 电信联通垄断调查：与网民无关？ >
国务院发展研究中心技术经济部 李晓东
电信资费，是指电信企业为用户办理各种电信业务按照规定
收取的费用。
改革开放以来，我国电信资费进行了较大力度的改革。90年
代中期以后，这一改革进入资费结构调整时期。1994年7月，中国
联通公司的组建及涉足基本电信业务、无线通信业务和增值业务
，打破了中国电信独家垄断的局面，标志着我国在电信领域实施
了新的放松管制措施──产业准入，电信资费首次出现由于市场
竞争导致调整。从总体上看，我国电信资费改革是由高资费标准
、收费项目欠缺合理，朝着降低资费标准、收费项目趋于合理的
方向发展。特别是经过近几年来的大幅度调价，我国电信资费已
经达到一个新的状态，信息产业部权威人士认为：“与周边国家
和地区相比，中国电信价格有高有低，中国的固定电话本地业务
和移动电话价格相对较低，但因特网电路出租费用和国际电话通
话费相对较高”。比如我国市话资费比许多发达国家还要低，有
人认为：我国电信价格大部分已低于世界平均水平。在此，笔者
不想仅仅囿于我国与其它国家电信资费比较评述，而是着重探讨
一下我国电信资费改革中存在的政策问题。
1电信业缺乏根本性法律依据，电信资费政策存在着随意性
偏大的现象。
纷争多年的我国电信业根本大法──“电信法”至今仍待出
“闺阁”，致使大量的管制政策都来源于法律规范效率较低的部
门规章和规范性文件。从电信资费政策来看，虽然“国家计委价
格司是全国的价格管理部门，但在很多情况下它是和邮电部共同
负责价格管理，或由它制订价格管理原则，由邮电部具体实施价
格管理”。原邮电部既是国家邮电通信的行政管理部门，又是全
国邮电企业的领导机关与经营总部，因此，在制定具体价格时，
就不可避免地要考虑部门利益与利润，难以想象电信价格能成为
“价值的客观反映”。比如，人们对高额“初装费”的法律依据
颇有怀疑，但电信部门通过这一方式收取了大量资金（据估计，
占电信固定资产投资总额的30％以上），直到许多地方电信部门
已经无法按此高标准收到初装费，即“实际收取的初装费已大大
低于国家规定的标准”时，才开始调低收费标准。再如，1999年
3月出台的资费调整政策规定：上网费60小时内为4元/小时，超过
60小时部分就需按8元/小时交纳。即上网时间越长价格越高。这
一措施完全违背市场经济基本原则，必然限制经营规模的扩大、
网上中文信息业的发展，最终遏制整个信息产业发展。这种随意
性很大的措施遭到各方面的反对和抱怨，不得不于半年后再次出
台新政策予以改变（统一调至4元/小时，不受时间限制）。
2电信业缺乏透明的成本核算及监督机制，资费政策严重偏
离经济规律要求。
电信资费的规定，应该使电信产品（包括服务产品）价格符
合经济规律。即价格由价值所决定，是“价值的客观反映”，并
受供求关系的影响。在电信发展的起步时期，国家为加快发展速
度，给予电信部门包括制定高额资费标准在内的种种优惠政策，
一方面确实达到发展电信事业的目的，但另一方面电信部门依靠
垄断定价，制定出远高于经营成本和国际水平的资费水平。由于
缺乏透明的成本核算及监督机制，维系高额资费水平便成为其获
取暴利的重要手段。即使到了1996年我国电信业出现供给能力过
剩、部分省份供给过剩十分突出的严峻情况，电信部门仍维系着
高资费水平的状况，这显然不符合市场经济规律、电信业进一步
拓展市场、消费者日益增长的消费需求等方面的要求。1998年信
息产业部成立以后，这一问题也未能得到有效解决，透明的成本
核算监督机制至今未能形成，致使国内长期研究电信发展的专家
也抱怨对电信定价不了解。1998年底，国家计委和信息产业部联
合举行的电信资费听证会上，仍未提供出与电信成本相关的资料
，与会人士无法评判资费合理与否，因而很难消除对随后出台资
费改革政策的疑问。
3我国电信业长期实行高度行政垄断，一方面使高资费水平
得以维系，另一方面也“弱化”了电信业的竞争力。
根据国际电联最后一次测评结果推算，1996年我国电信市场
已经位居世界第四，电信网已经成为全球第二大电信网。但从表
征一国电信业劳动生产率的两项重要指标——电信企业每员工电
话主线数和每员工电信业务收入来看，不论与发达国家还是发展
中国家相比，我国都有相当大的差距（参见表4、5）。劳动生产
率的低下，势必“弱化”电信业国际竞争力，无怪乎各界普遍认
为：中国的电信垄断体制导致效率低下，劳动生产率与发达国家
相差悬殊；必须引入竞争机制，电信业的效率才有希望赶上发达
国家。虽然我国在市话资费方面已经比许多发达国家低，但在国
际长途话费、因特网电路租用费等方面远高于许多国家（包括一
些发展中国家）。高资费政策，看似增加了电信收入，但也是造
成电信业务严重流失的最主要原因。比如电信经营商利用我国与
国际长途电话收费差价中存在的商业机会，采用被内地视为非法
的“回叫”方式经营电信业务（1995年这一“非法”业务已占内
地打往美国国际长途电话的8.5％）。经笔者推算，即使是今年3
月国际长途电话资费下降以后，内地电信损失也在30％左右。曾
有多起内地与香港等地经营商从事这一业务的报道，最近一起案
件涉及北京、深圳两地多家电信经营商，“非法”收入达6000多
万元。
4长期采取不合理的资费结构与计费方式，政策上又缺乏重
实效的改进，造成“电信部门既没有公民、纳税人、消费者有权
公平地、充分地享受公共基础设施及其派生福利的意识，也没有
消费者有权要求反垄断地享受合理的通信消费的概念”。
高额电话初装费、手机入网费和双向收费、按分计费等措施
受到越来越多的指责。1998年各级消费者组织受理2万多件邮电方
面投诉，其中许多是针对电话收费问题的。比如，电信部门一直
以3分钟作为市话计次收费单位，据一份调查显示：该法与分别按
1分钟、10秒和1秒钟为计费单位计费相比，电信部门从用户身上
获取27.8％、41.1％、44.4％的“额外收益”，一年内在全国范
围内多收取50－99.6亿元。这一做法连国家价格制订部门──国
家计委价格司的有关人员也认为违背公平原则。这种显失公正的
计费方法并非存在有技术障碍或从未实践过，实际上，1982年自
动拨号业务在我国开始投入运营时，就是按6秒钟为计费单位的，
只是后来改为按3分钟为计费单位。
5在市场经济条件下，电信部门仍坚持垄断定价行为，资费
政策未能立足于促进市场发展，激励竞争机制的形成。
最明显的例子是初装费的节节上涨。如80年代初北京市电话
初装费为200元，90年代初飙升至5000元。移动电话价格最高达到
28000元。与此同时，服务质量并未有明显改善，装电话难的现象
较为普遍，还存在强行销售、搭售和价外勒索等不合理行为。即
使1999年3月电信资费调整之后，中国经济景气监测中心的一份调
查表明：服务质量和电信价高仍是电信体制中消费者最不满意的
方面（见表6）。对此，业内专家指出：电信部门“能向用户提供
的服务极多而愿向用户提供的服务少，在平均文化水平及其所决
定的应用新技术能力偏低的中国，愿意花钱接受这些服务的人就
更少。这种做法的结果是，一方面，使中国电信的经营陷入了：
想多捞到钱──扩大收费项目，提高收费标准──用户减少使用
──未能多捞到钱的‘行为与目的的背反’的自损的恶性循环”
。1990－1995年间，我国电话“热装冷用”现象十分突出，1993
年以来用户增长速度超过通话次数达10％以上，长话零次户（即
一个月没打过一次国内长途电话的用户）数目却很大，国际上发
展情况则是通话次数增长速度比用户增长快3倍。联通公司成立后
，出现了由竞争造成电信资费不断下降的形势。比如移动电话价
格（包括入网费）迅速下降，以至部分省市或地区出现免费赠送
手机的情形。1999年10月下旬，联通公司开通23个城市的国际长
途和国内长途服务，价格将比中国电信长话资费低10％。对此，
电信部门不是从促进市场发展、激励竞争的角度出发，也不顾国
家价格主管部门（如国家计委价格司）的意见，更无视国际电信
业新近发展的经营模式──以网络发展为主要赢利手段，多次对
由企业间竞争引发的价格下降“亮黄牌”，强调：“移动电话（
包括模拟、GSM、CDMA）资费标准实行政府定价和指导价，企业不
得擅自提价和降价，也不准随意改变收费办法”。
6现行资费政策不利于新技术应用和新业务开展。
90年代以后，随着电信技术、计算机技术和互联网技术的飞
速发展与融合，电信业务呈现出多样化趋势。移动电话、语音控
制电话、通过智能网开办的被叫付费电话及网络电话（IP）等语
音增值新业务和语言服务业务不断普及；非话业务如用户电报、
数据通信传真、可视文图、电子信箱、会议电视等，更是以每年
20％的速度增长。“以网络发展为主要赢利手段”已经成为国际
电信业新近发展的经营模式，“上网免费、长途电话任你打”成
为美国电信领域的最新发展，各大电话公司纷纷投资建造最先进
网络，或通过合并跨入网络与信息服务。据报道：1998－2008年
间将是数据业务逼近并全面超过电话业务的十年，2020年电话业
务仅占1％，IP电话2000年和2010年可能达到10％和28％的国际通
话量。反观我国的电信业务构成，基本电信业务每年有几千亿元
的市场规模，电信业务收入中80％来自电话，非话业务所占比重
很少。虽然数据业务近几年来增长很快，但因受发展空间限制，
特别是资费结构不合理，导致许多信息服务企业的通信成本占经
营总成本的80％，信息服务企业经营困难。另外，我国制订的IP
电话资费标准，与固定电话相比也无很大优势（见表1），并且远
远超过国外IP电话资费水平。总之，现行资费政策不利于新技术
应用和新业务发展的情况非常严重。
“入世”后我国电信资费改革的政策取向
从1997年2月《全球基础电信协议》的达成（1998年已有56个
国家据此协议开放本国电信市场）到《信息技术协议》的签署（
规定2000年前降低或取消多项信息技术产品关税，总值近6000亿
美元的信息技术产品可望实现自由贸易），国际电信业正在发生
着深刻变化。最新轰动国际电信业的是中美签署《中国关于加入
世界贸易组织的双边协议》，允许美国公司在电信领域获得新的
市场准入，承诺“中国允许美国电信公司占有49％的投资份额，
自投资之日起两年后可增加到50％；美国公司被允许投资中国的
互联网内容提供商（ICP）”。11月26日，我国与加拿大也签署了
《中国关于加入世界贸易组织的双边协议》，并将与欧盟等国家
或组织就中国“入世”问题进行谈判，有望尽快达成协议。此刻
，我国电信市场的开放已不再是争论该不该“开放”，而是按开
放“进程表”如何“开放”的问题。在这种新的形势下，电信资
费的改革必须随之加快，为此，在政策上应注重以下几个方面。
1“入世”意味着我国必须接受WTO基础电信协议，承诺电
信业对外开放，这使我国电信业在获得发展机遇的同时，势必面
临着严峻挑战。
因为外国电信公司在资金、技术、规模、整体实力、管理和
市场经验等多方面大大强于国内电信企业，我国1994年才在基础
电信领域引入第一家竞争企业，可以断定我国最大的电信企业还
不习惯于竞争，也没有在真正的竞争环境下磨练过内功。另外，
从“乌拉圭回合谈判之后，发展中国家的许多特殊待遇不复存在
。信息技术、电讯等领域的开放，发展中国家同发达国家承担的
义务没有太大的区别”。从与美国谈判情况来看，我国必须对同
意鼓励竞争的调控原则（包括根据成本定价、互联互通权利及调
控当局的独立性）作出承诺。因此，目前我们急需解决的问题，
不仅是基础设施建设，更重要的是电信管理体制、企业经营机制
与市场经济下的体制与机制存在的巨大差距。对目前的中国电信
体制，可以说“制度创新高于技术创新”！资费改革作为其中重
要内容之一，必须首先确立合理的价格机制，以保证我们的电信
价格具有竞争力。
2在市场经济条件下，政府职能已经转换为宏观调控为主，
电信资费政策必须立足于促进市场发展，激励竞争机制的形成。
必须使电信资费符合市场经济规律、电信业进一步拓展市场
、消费者日益增长的消费需求等方面的要求，促进企业生产效率
和社会分配效率的提高。在这方面，发达国家的资费政策值得我
们很好借鉴。比如英国采取的零售价格指数与生产效率挂钩的价
格管制模型，实践证明，具有促进企业生产效率和社会分配效率
提高的经济性能。
3在经济全球化的国际竞争环境下，电信资费政策应着眼于
：加大资费结构调整力度，加快国内电信企业市场占有率。
必须改变原先的资费结构模式与调整思路，确立“降低电信
资费──扩大市场占有率”的政策基点。应当认识到：这不仅仅
是“让利于民”的问题，而是关系着市场范围、竞争优势，乃至
民族信息产业发展的重大问题。近期有观点认为：资费“下调的
空间不大”。其实不然，比如1999年年底出台的“每小时4元”网
络接入费显然不是电信部门的资费底价。因为就在此次资费标准
出台前几天，北京新网信海科技公司就宣布：从10月23日起，将
上网费用降为每小时2元，即使这样的价格他们依然有利润空间。
另一种观点认为：资费改革应由“高初装费、低使用费”转变为
"低初装费、高使用费”，以保证总体收费基本不变，比如今年3
月的资费调价就是基于这一思路。据电信部门测算，调价前29个
省市市话资费（通话费与附加费之和）每3分钟为0.1953，调价后
为0.1945，两者基本持平。但是，如果电信资费整体水平不降至
低于国际水平，那么在开放的市场条件下，我国电信企业仍很难
与国外公司竞争。这已经不是电信资费改革是否符合国际电信市
场价格发展趋势的问题，而是攸关提高我国电信企业国际竞争力
的问题。为此，朱基总理明确指出：“中国电信服务业务正在
降价，降得还不够，还要继续降价”。
4将资费改革与国家宏观经济政策配合起来，协调运作。
近年来扩大内需、克服通货紧缩是国家宏观经济政策实施的
重点，采取下调资费的改革政策，可以刺激电信消费，进而拉动
消费需求。1999年3月的资费下调已经取得一定实效，比如1－8月
，全国固定电话用户新增1406.4万户，与去年同期相比增长20.5
％，扭转了近年来递减的趋势；农村新增用户630.9万户，与去年
同期相比增长47.5％；数据和多媒体用户新增107.3万户，比去年
末增长65.3％。国内许多通信企业都加大通信设施投入，为信息
设备制造业提供了更大的市场空间。因特网资费的下调，为信息
服务业和网络服务商提供了新的商机。目前全国网络经营商（IS
P）已达300家，网上信息源及应用数据库达到近6000个，WWW站点
由去年底的5300个增加到9906个。但从总体上看，我国信息资源
的社会共享程度还相当低，比如全国计算机联网率不到10％，每
单位GNP的信息资源消耗量不足世界平均水平的1/4，而限制我国
信息应用水平提高的最重要原因之一是电信资费过高。据报道，
即使经过今年两次降价后，对一般收入水平的居民而言，电信资
费仍然过高。以用户每天上网不到1小时（月收入1000元）计算，
网费和电信费要占月收入的1/4－1/5（按绝对货币价格计算，美
国人只要以中国人1/12.88的价格就能买回相同流量的信息量，而
美国人平均收入比中国人高20倍）。我国居民电信消费水平较低
，1996年每个居民电信消费支出仅有14.2美元，为世界平均水平
110美元的12.9％，可见消费空间还很大。因此，如何加快资费改
革刺激电信消费，是我们亟待解决的问题。
5资费改革政策必须体现技术发展趋势，鼓励新技术应用，
促进电信服务的多样化发展。
电信业是技术含量高的行业，特别是目前电信技术、计算机
技术和互联网技术的日趋融合（数字网络对声音、数据、图象等
传输内容的成本已相差无几），使得这一行业技术水平不断丰富
、发展和提高，电信服务日益向多样化发展。同时，国际间电信
企业竞争的最重要的内容就是技术竞争。因此，资费政策如若不
能体现技术发展趋势、鼓励新技术应用，就会抑制电信业发展，
损害一国电信业的竞争力。比如，在IP电话技术日益成熟，国际
上已广泛使用（包括我国香港）并大有替代固定电话的情形下，
我国还在禁止这一业务的发展，将其视为非法业务采取严厉措施
加以制裁。直到今年4月底，这一业务的合法性方得到承认，信息
产业部才出台了资费标准，开始实验这一业务。但所制订的IP电
话资费标准，与固定电话相比也无很大优势，并且远远超过国外
IP电话资费水平。前已论及，我国居民电信消费仅为世界平均水
平110美元的12.9％，可见，我国电信业不仅存在着巨大的消费空
间，而且新技术应用和电信服务多样化也有着广阔的市场空间。
6尽快促使“电信法”出台，以使我国电信体制改革具有法
律依据，是资费标准的制定避免部门利益、资费收取合理规范的
根本保证。
目前，“电信法”仍未出台，政策滞后于现实发展的情形严
重，资费政策出现随意性、间断性和不规范性也就不足为奇。因
此，“电信法”出台必须加快，其中应体现电信资费监督、仲裁
制度。同时，政府应培育市场竞争力量，大力促进电信企业间竞
争，发挥价值规律的作用，以市场价格作为资费调控的重要手段
。
另外，现存大量源于法律规范效率较低的部门规章、文件等
管制政策，以及政策相互抵触的问题，都必须依靠“电信法”来
规范。在“入世”步伐不断加快、我国电信市场对外开放已定的
格局下，原先禁止外资企业介入的规章、条例等政策措施等都亟
待修订，如《外商投资投资产业指导目录》、《从事放开经营电
信业务审批管理暂行办法》……等。这些都将涉及电信体制改革
，也将对资费政策改革产生一定程度影响。只有加快这些方面的
改革力度，才能使我国电信业更好地迎接未来竞争的挑战。
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