收入分配改革步履维艰 改革部门本身就是阻力

　　《中国经济周刊》记者 郭芳|北京报道

　　“收入分配改革方案年底能不能出台现在很难说，即使出台我认为它也是解决不了根本性问题的。”一位多次参与讨论《关于加强收入分配调节的指导意见及实施细则》（即收入分配改革方案）起草工作的官方智囊有些悲观。

　　他对《中国经济周刊》说，自己担心该方案很可能最后要以失望告终。

　　这大概是一个糟糕的消息。

　　这个2004年已经启动，2007年－2009年间前后举行了6次征求意见讨论会的草案，由国家发改委牵头、多部门参与制订。今年3月曾上报国务院，后被退回，目前仍在修改过程中。日前，全国人大财经委在国民收入分配问题专题调研报告中提出，尽快出台收入分配改革方案。

　　方案的制订一直在秘密进行，然而，从各方面透露出来的有限信息看，改革的推动步履维艰。

　　分“蛋糕”比做“蛋糕”难

　　回看30年前改革的起点：在“一部分人先富起来”的号召下，中国起步于一个存有诸多缺陷的双轨体制，以火箭般的速度追赶世界，然而，在制造巨额财富的同时也开始制造不公与差距。

　　这种随着财富而来的负效应在上世纪90年代初引起了政策设计者邓小平的担忧。

　　1992年12月，他在上海休息期间，专门和身边工作人员谈到：“中国发展到一定的程度后，一定要考虑分配问题……到本世纪末就应该考虑这个问题了。”他还特意要求工作人员把这段话记录下来，并送给中央领导同志参阅。

　　这样的忧虑与日俱增。

　　1993年9月，他直指：“12亿人口怎样实现富裕，富裕起来以后财富怎样分配，这都是大问题。题目已经出来了，解决这个问题比解决发展起来的问题还困难。”他还说：“少部分人获得那么多财富，大多数人没有，这样发展下去总有一天会出问题。”

　　在相当长的时间里，“效率优先，兼顾公平”始终是发展的主导思想。

　　“收入分配问题太复杂了，国家一般处理太复杂问题的办法是先搁置。”有学者这样解释说。

　　更有力的解释是：发展是硬道理。

　　日前，国家发改委官员接受媒体采访时表示，我国基尼系数早在2006年便达到0.49——这与当初“由部分先富到共富”的设计相差甚远。

　　“收入分配改革已经不仅仅是一个经济问题，还是一个重大的政治问题。不管是收入分配本身还是由于它引起的社会冲突和矛盾都是重大政治问题。”国家行政学院教授汪玉凯接受《中国经济周刊》采访时表示，分配问题不早日解决，经济问题变为政治问题的概率将越来越高。

　　中央政府必须未雨绸缪起来。

　　2007年，十七大报告提出:“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。”

　　2010年，温家宝总理在不同场合有过类似表述：不仅要通过发展经济，把社会财富这个“蛋糕”做大，也要通过合理的收入分配制度把“蛋糕”分好。

　　如同邓小平所预料的那样，分“蛋糕”比做“蛋糕”难。

　　现有方案的三个局限

　　“现在面临的问题太多了。有利益规范的问题，利益的调整问题，还有细节怎么落实的问题等等。”一位不愿具名的知情者透露。

　　“方案的改革思路基本上是碰到什么问题来解决什么问题，哪儿鼓包了就把哪儿压一压，都只是一些治标不治本的内容，一种短期行为，而不是从一个长远的角度把这个问题先考虑得很清楚，然后再一步一步地去做。”

　　上述官方智囊指出，这个方案存在很大的局限性：首先，名为“收入分配调节的指导意见及实施细则”，局限于政府“收入分配调节”，而没有全面体现收入分配改革的总体思路。其次，方案的内容主要包括增加农民收入、增加对低收入居民的扶持、提高工资性收入、调节个人所得税，局限于针对现实突出问题提出解决措施，在没有对现有国民收入分配基本格局作实质性突破的前提下，侧重于通过财政、税收手段调节再分配关系。再者，方案重点是调节居民收入分配差距，对政府、企业、居民之间的收入差距，只是在提高工资性收入方面有间接体现。对垄断行业与一般性竞争行业之间、国有企业与民营企业之间的收入差距问题则基本没有涉及。

　　在他看来，这与温家宝总理今年在政府工作报告提出的“调整国民收入分配格局”大思路相距甚远。

　　“这个格局里，各个主体调整他们之间的关系，就不是现在所说的简单的‘调低、扩中、压高’的问题。我理解的国民收入分配格局，包括政府、企业、居民之间，城乡之间，国企和民企之间，低收入和高收入之间等等。现在的这个方案只是局限在居民之间，不触及政府、企业的利益，居民的收入怎么提高呢？”他认为，改变这样繁杂、扭曲的收入分配格局，靠现在这个方案太单薄了，这么小的方案根本承载不了这么大的社会主题。“说白了就是小马拉大车，是拉不动的。”

　　中国经济改革研究基金会国民经济研究所副所长王小鲁认为：如果不能推进财税体制改革和政府管理体制改革，不能从制度上解决导致腐败和灰色收入大量产生的问题，而只把注意力集中在调整工资这类问题上，就难以触及收入分配问题的核心，解决不了实质性问题。

　　“我认为，方案一定要解决以下这几个问题：大的方向一定要知道应该改什么？民众希望改什么？从社会发展需要应该改什么？从这个角度看，目前这个具体方案还有很多遗漏的地方。”上述知情者对《中国经济周刊》说。

　　很多意见没有听进去——这几乎是众多接受采访的学者们共同的牢骚。

　　高管“限薪令”有实效吗

　　应该说，中央调整收入分配改革方向已经明确，目标是实现公平分配，缩小差距。但真正推动起来步履维艰，因为改革涉及到现有利益格局的重构。

　　“虽然艰难，但我们还是正在一点一点地推动。”人保部一位官员向《中国经济周刊》表示，无论是央企高管的薪酬制度，还是正在研究的分别针对机关、事业单位和企业出台具体的工资收入分配改革措施，以及将研究出台的国有企业工资总额管理办法、《工资条例》等等，都是新一轮收入分配改革的核心问题。

　　但单兵突进的改革在学者们看来凸显无力。

　　“改革，尤其是收入分配这样综合性的改革，不是某一个方面的单兵突进的改革，单兵突进的改革可能会解决一些问题，但是解决不了根本性的问题和深层次的问题。”国家行政学院教授竹立家可谓一针见血。

　　这种无力在央企高管“限薪令”上尤为明显。

　　2009年9月16日人保部等六部门联合出台了《关于进一步规范中央企业负责人薪酬管理的指导意见》。这也是中国政府首次对所有行业央企发出高管“限薪令”。在这份文件里规定，央企高管基本年薪与上年度央企在岗职工平均工资“相联系”。

　　“这份文件事实上也限制不了什么东西，里面可操作性的东西也不是很多。垄断这个问题如果不解决，垄断工资的分配问题是解决不了的。”上述官方智囊表示。他们通过调研发现，央企高管限薪，往往是上有政策，下有对策。有的高管原来就很高，要往下降不太可能，只是说不能让他再高了。而那些原来不是很高的，现在既然规定了处罚标准，他可能就想着还有机会往上提高了。他们总能从政策中找到对自己有利的部分。

　　“工资、收入以及国企高管的这个消费那个消费，他都可以通过各种手段规避的。事实上你说他拿了多少，那都是说不清楚的。别人可能认为他多拿了，但你到企业去一查，都符合规定。而事实上他享受的远远不只这些。”

　　而且，第一，没有说清楚应该拿多少，第二，没有说清楚拿了不该拿的怎么办？第三，从什么渠道能统计出来拿了不该拿的？这三个根本问题到现在没有解决，且普遍存在于国企高管、机关事业单位中。

　　该知情者分析：这涉及到一个深层次问题——到目前为止，我们所有的统计信息，所有的基础数据，不是说不真实，至少是不完全真实。越是涉及到财政方面的或是财政拨款有关的，或者是有权力的、能够享受到福利好处的，越是统计信息不完整，不透明，不规范。

　　“为什么收入分配改革在我们国家推行这么难？难就难在这一点上。”

　　相关调研组下去这些单位调研的时候很难摸清底细，因为很不规范。他们发现，每个人的收入都很复杂，在工资表上的收入之外，往往还有灰色收入。

　　“现在有人说地方公务员收入低，我就不很赞同，只看工资表，他的收入是不高，但若将灰色收入算在内那就绝对不低。”一位调研人员说，我们国家某些领域的福利你都能想象得到，但就是难以从现有的统计渠道里得到这些信息。

　　“很早我就提了要建立一个透明的收入调查制度，但收入调查制度根本没有建立起来。如果这个调查制度不出来、工资制度不规范，判断就有问题、决策上肯定也会出问题。”该官方智囊很担忧。

　　改革部门本身就是阻力？

　　几乎每个人都在问，收入分配改革的最大阻力是什么？有人说是既得利益群体，有人说是城乡二元体制，也有人说是行业垄断。

　　“都对，这些都是阻力。但是，我认为，改革最大的阻力是推动改革的方式。”上述官方智囊甚至这样认为——实际上，参与改革的部门本身就是阻力。

　　收入分配改革是由发改委牵头、多部门参与的方式下进行的。他对“由一部门牵头、多部门参与”的改革模式非常反对。

　　他认为，收入分配改革方案迟迟不能公诸于众，很大原因就在于这种模式下部门之间的利益较量。

　　在部门分割的体制下，部门之间缺乏规范的磋商沟通机制，牵头部门往往需要付出极大协调成本，加上部门之间利益的博弈，改革方案的出台极其困难。

　　“它太倚重于一个部门，这些部门协调起来非常困难，协调就是要达成一个共识，结果是那个牵头部门已经非常疲惫。”他指出，改革的历史经验表明，越是宏大的改革主题，越是从枝节入手，结果是宏大的改革思路碎片化，碎片之间盘根错节、相互掣肘，最终宏大的改革思路难以实现。

　　然而，这恰恰是我们国家政策制订中，最常用的模式。这种模式下，每个部门往往都只从自己的角度去考虑。

　　他举例，比如，在调整利益结构分配时有人提出，垄断行业现在都是国企，超额利润要回归社会，因此国企要提高上缴的利润到 50%。但国资委就不干，它要维护国企的利益。

　　以此逻辑：政府在收入分配改革的总体框架设计上，要从部门职能中超脱出来，从全局的视角考虑，才不会出现制度和政策相互掣肘。

　　“中央要有进一步深化改革的决心，有勇气打破垄断，这是最关键的。”

　　汪玉凯也在呼吁，中央决策层应当要下决心，敢于触动利益集团，才可能从根本上改变不合理的收入分配整体格局。“但实际上是部门利益在主导我们的整个政府治理过程。”

　　“现在看来，方案最后的结果可能是：各部门是相对满意的，但老百姓可能不会满意。”知情者猜测。

　　“我们要限制高收入，提高低收入，但是，低收入的人，他们的意见有没有被听到？他说的话起不起作用，能不能影响到决策？通过什么方式，能让他们的意见被听到？”

　　这些都是问题。

　　“几个部门相对满意，社会不满意，这叫什么公共政策？我们是要平衡部门间的利益还是要平衡社会的利益，这是一个最根本的东西。”国家行政学院教授竹立家认为，最大的问题是我们是不是有一个程序公正的政策制定过程？我们的工资方案是不是应该在社会上广泛征求各个不同阶层的意见？是不是保证老百姓的参与权、表达权和知情权？

　　他最后提醒：很多人利用改革谋取个人、部门的利益，收入分配改革就有这种倾向。