节能大限逼近 大部分省未完成新疆青海压力大

　　《中国经济周刊》记者 郭芳I北京报道

　　距“十一五”规划收官之日只余两月。

　　一切都在倒计时，节能减排的大考也不例外。相比之下，减排的形势更为乐观，全国减排工作的具体主管部门——环保部污染物排放总量控制司司长赵华林对本刊表示：“中国的‘十一五’减排目标已经基本实现”。

　　而节能目标能否准时完成，依然存有悬念。在这场与时间赛跑的竞争中，各个省区市能否完成自己的任务，关系到整个中国的节能承诺能否实现。兹事体大，“铁腕节能”已成为举国共识，谁的达标压力最大？

　　《中国经济周刊》深入调查多省节能工作现状，并结合各方的数据信息，排出了30省区市的节能压力排行榜。

　　10月9日，历时6天的“2010年联合国第四次气候变化谈判”在天津落下帷幕。这是今年年底墨西哥坎昆会议之前最后一次国际谈判。

　　在这场谈判中，中国国家发改委副主任解振华表示，中国有信心在今年底完成万元GDP能耗下降20％的目标。

　　这个目标倘若被实现，相当于过去5年间，全国节约了6亿吨标准煤，减排15亿吨二氧化碳——这是一组足以表现中国政府在应对气候变化方面诚意、决心和努力的数据。

　　四年之前，在“十一五”规划纲要中，中国向世界承诺，2010年末要实现单位GDP能耗降低20％。这个目标被以具有法律效力的约束性指标形式层层分解到各省、区、市、县及中央大企业。

　　但前4年全国单位GDP能耗累计只降低了15.61%，今年上半年全国单位GDP能耗同比不降反升0.09%。这意味着，要实现目标，下半年必须完成降耗4.48%的目标。

　　任务相当艰巨。

　　解振华曾公开表示，今年年底如果不能完成“十一五”节能减排目标，就会失信于国际社会，给坎昆会议谈判工作带来巨大压力。

　　按照联合国能源署的数据，2009年中国能源总消耗已超过美国，成为世界第一大能源消耗国——当然，这一数据不太可信。但根据国家工信部公布的数据，2009年，中国单位GDP能耗是世界平均水平的3倍~4倍，日本的6倍。

　　压力不言而喻。国务院总理温家宝出席第四届夏季达沃斯年会时表示，将不惜以降低GDP增速为代价来实现“十一五”节能减排目标。

　　中央决策层的表态足见中央践行承诺的态度已是相当坚决。见诸于行动的结果是：中国节能力度之大世界罕见。

　　最严格的问责令

　　对于那些远在基层的官员而言，国际社会政经博弈或是国际气候谈判仍显遥远。但在2010年的最后一个季度，他们已经明显地感受到了自上而下的压力。

　　5月5日，国务院召开电视电话会议，动员和部署加强节能减排工作。各个省的省长及大央企的一把手被要求必须出席，国务院的主要领导都出席了这个会议——足见国务院对该项工作的重视和抓这项工作的力度。

　　正是在这个会议上，温家宝的强硬表态让与会者印象深刻：“现在距‘十一五’末只有8个月时间，已经没有回旋余地了。在这种情况下，我们能不能退缩？能不能降低目标？在这里我要向大家大喊一声：不——行！”

　　按照中央规定，到“十一五”末，要对节能减排目标完成情况算总账，实行严格的问责制，对未完成任务的地区、企业集团和行政不作为的部门，都要追究主要领导责任，根据情节给予相应处分。

　　真正令地方官员紧张起来的正是这一问责制。

　　“十一五”国家节能目标确定之后，被分解到各个省份的同时也分解到了各大央企，根据目标分解的情况，每年对省级政府进行节能目标的考核，并将考核结果，向社会公告，实行奖惩问责制。

　　问责令由中央一层层往下传达，各省务必把用电量的增长控制在承诺的范围之内。

　　指标是经过地方政府承诺，经由中央和地方政府协商的结果。“中间有一个调整的过程。从下至上，再从上至下，几个回合，国家会考虑全国不同地区情况，有的省承诺20%，有的省承诺30%等等。各省的承诺必须要有根据，承诺得太高中央也不一定会同意，因为万一你落空，全国就可能会落空。”一位主管节能环保的副省级高官向《中国经济周刊》介绍。

　　但这不排除一些省份对自己的评估并不准确。

　　“目标分解中，一些地方一开始是习惯性地多承诺，回去执行后发现有难度，于是省长主动找发改委调整。”上述官员表示。

　　承诺和责任层层连锁：省承诺中央，市承诺省，县再承诺市；中央问责省长，省长问责市长，市长问责县长。

　　到了县一级，问责令被简化成：停电或撤职。

　　那些尚未完成节能减排任务的地方官员心急如焚，简单甚至粗暴的强制性限电措施呈急速蔓延之势。

　　最极端的案例是：河北省安平县实施的无差别限电，不仅居民家停电停水，医院和红绿灯也遭停电。

　　“虽然中央一直在强调（节能达标），但我们也以为可能只是说说而已的——你知道的。没有想到这么坚决。”9月底，苏南地区的一位官员对《中国经济周刊》坦言，他们以前的重视很不够，“既然到了这个程度，中央要动真格了，那么就只能硬着头皮一定要这么干了。”他所主政的地区从9月开始也对企业进行了强制性的拉闸限电。

　　地方政府实现节能目标的方式为何如此急迫和极端？源于前四年各地推进的力度未如理想。

　　2006年，作为“十一五”的开局之年，并没有实现节能降耗和污染减排的年度目标，“十一五”的初期，节能率远低于计划的4.3%年均水平，这让中央政府政策出台力度大大加强。

　　2007年5月，国务院印发了《节能减排综合性工作方案》。在这个具有标志性的指导性文件里，明确了国务院的各个部门，各个地方政府，在节能减排工作当中的职责任务以及要采取的一些政策和措施。

　　同年6月，国务院成立了节能减排工作领导小组，温家宝总理亲任小组组长——这个机构的成立足见国务院抓节能减排工作的决心和力度。还是在这一年，11月，国务院印发了节能减排统计、监测、考核三个体系的实施方案和办法。

　　中央复次重申，将把强化目标责任考核排在第一位，各省目标完成情况将接受评价和考核。被突出强调的严格的考核体系，让地方官员不得不严阵以待。

　　在一个公开的场合，国家发改委环资司副司长谢极曾这样解释对目标考核体系的强调：这是中国政府体制的特点，很多任务，只要纳入到政府的考核目标体系，这项工作在地方推行起来就有力度。

　　每个省的领导都不希望自己的考核结果落在后边或者被考核没有完成等级。向社会公布结果，接受社会的监督，政策的制定者认为这是非常有效的办法。

　　“毫无疑问，节能将与各级地方官员的乌纱帽进行‘硬挂钩’，是用省级官员的‘乌纱帽’来堵住节能的口子！”曾有业内人士向《中国经济周刊》如是分析。

　　节能“拉锯战”

　　在“十一五”规划纲要中，节能减排被描述为“进经济结构调整,转变增长方式的必要之路”。在中央的思路中，节能减排作为调整和优化结构的主要措施之一，背后是对整个经济发展的路线调整。

　　近年来，中央政策几经调整之后，长期停留于口号的经济结构调整已经被推到日程上来。

　　但很多时候，中央的要求与地方的需求不尽一致，甚至地方的需求与中央的要求相背离。这使中国的节能之路仍然充满曲折。

　　一方面是地方政府要依赖高耗能高污染支柱产业拉动经济发展，另一方面是中央节能减排约束性指标的制约。

　　两者之间，存在着微妙的博弈与较量。

　　最明显的是，中央节能目标分解之后，很少有地方政府设定出一个长期的全局性的节能规划，而是长期地陷于拉动增长与节能减排的拉锯战中。

　　在金融危机以前，中央曾严格控制“两高一资”（高污染、高能耗和资源性产业）行业的发展。因此采取的出口政策是：调整产品出口退税、加征出口关税、增补加工贸易禁止类商品目录等。

　　2008年末的金融危机促使出口政策松动：提高出口退税的行业中，虽大多行业符合劳动密集型、技术含量和附加值高之要求，却不乏化工和有色金属行业。与此同时，政府取消了部分钢材出口关税以及钢材出口实行的许可证管理。

　　加之，“4万亿”经济刺激方案以及十大产业振兴规划的出台，让钢铁、电解铝、水泥等高耗能产业再次迎来春天。

　　“金融危机期间，出口受挫，很多企业处于停产或半停产状态，但没有料想到经济这么快好转，一些能量消耗大户像钢铁、电解铝、水泥等，今年都在满负荷生产，用电量因此大幅增长。”那位副省级高官坦言，危机期间“保增长”的各项措施，肯定会有一些负面的影响需要时间去消化。

　　“当然，作为主管节能环保的省级部门，我们的审批要求几乎没有松动。不符合条件的，坚决不批。但下面的地方政府有没有不符合要求的项目？肯定有。地方领导人知道不知道？肯定是知道的。他们知道环保部门不会过关，所以干脆就不往上报，非法生产的情况比较普遍。”

　　“保增长”的压力之下，在地方，节能减排已然让位于拉动增长。

　　达标困难引发数字造假？

　　时间已经进入了倒计时，各级政府正在作出最后的努力。

　　从目前的情形看，接受《中国经济周刊》采访的官产学各方代表对完成指标仍表乐观。

　　“不用担心，大多数省份都能完成，全国总体上预计也可以完成。”来自地方发改委的一名官员向《中国经济周刊》分析了这样一种可能，“20%是个相对数，指的是万元GDP能耗降20%，从这个意义上讲，GDP越多，能耗下降压力相对就少，例如GDP上涨15%，能耗可能上升10%，但实际相对数还是节能了5%。所以，不排除这样一种可能，有些地方会把GDP做得很高，这样，任务就可以完成了。”

　　这一定程度上印证了国家发改委宏观经济研究院原副院长刘福垣的担心——他认为，分指标去干这个事情，费力不讨好，结果很可能会弄出一些假指标来。

　　中科院数量经济所一位专家也曾在接受采访时指出，“前三年单位GDP能耗下降加快，与经济普查后拉高GDP数字有关，有点数字游戏的感觉。”

　　在第二次经济普查之后，2006年—2008年单位GDP能耗降低率分别修订为2.74％、5.04％、5.20％。以2006年为例，单位GDP能耗从初次公布下降1.33%修正为下降1.79%，二次修正为下降2.74%。

　　有人提出，在这个阶段，严格约束20%的指标是否科学？以这样一种方式完成20%目标是否有意义？

　　“20%的目标当然是有意义的，虽然我们压力很大，但我们一直在强调节能降耗，20%经过努力是可以完成的，而且少了也就意义不大了。”上述副省级官员说。

　　但北京大学国家发展研究院副院长卢锋认为，“指标是一定要有的，可是怎么处理指标的弹性问题和有效性问题，都值得进一步进行研究。可能到了一定的发展阶段，根本不用费力，就达到了。”

　　“中国正面临着一个加速工业化和城市化的进程，在这个过程中，能源需求刚性增长是一个客观规律。欧美日的第三产业和高附加值产业占很大比例，与他们不同，中国目前的发展阶段仍然是制造业占大比例，能耗和污染物排放能轻易减下来吗？”刘福垣认为，与其花那么大力气在制造业设备改造上，不如将制造业高度集中之后，发展生产性服务业，服务业的产值增大了，结构调整了，能耗和污染物排放自然就下去了。

　　“这有一个前提是，但行好事，莫问前程。然而，现有的分配体制、税制和行政体制下，谁要先走这一步（调结构），谁就吃亏。因此，最根本的仍然是要解决体制的问题。”刘福垣说。

　　眼下“十二五”规划纲要正在制定中。官方释放出来的信息是：节能减排仍然放在重要位置，并将继续作为量化的约束性指标，有些措施还要进一步加大力度。

　　国家发改委能源环境与气候变化中心徐华清主任在此次的天津谈判会议上透露，“十二五”期间单位GDP能耗下降指标可能会达到18%，但完成“十二五”目标的空间在减小，难度将增大。

　　目标最后究竟会定在多少，各方仍在艰难博弈中。