不能让自由贸易区计划架空APEC

　　梅新育

　　APEC和亚太自由贸易区已取得了相当进展，究竟有无必要如此另起炉灶，或是叠床架屋，“建立一个面向21世纪的、高标准全面的自由贸易协议”，并“将早期成员扩大至所有亚太地区的国家”，以至于进一步加剧APEC内部本已相当突出的众多自由贸易协议叠加，令企业面对众多争端解决机制而无所适从，值得商榷。

　　梅新育

　　即将在日本横滨举行的第十八届亚太经合组织领导人非正式会议与以前有所不同，不仅因为东道主日本刚刚与另两大成员国中国、俄罗斯发生了激烈的领土主权纠纷，还体现在这个全球最大区域经济合作论坛内部可能出现一个次级区域经济一体化组织——“跨太平洋伙伴协定”（Trans-Pacific Partnership，缩写为“TPP”），从而有可能在一定程度上架空APEC。日本首相菅直人指示内阁加强参与“跨太平洋伙伴协定”的准备，表明日本可能在APEC横滨峰会期间宣布加入“跨太平洋伙伴协定”谈判，这一动向更值得关注。

　　所谓“跨太平洋伙伴协定”，本来只是个由新西兰、智利、新加坡和文莱四国2005年6月签订并生效的经贸协定，成员国数量甚少，在全球贸易中所占份额也不大；只因牵涉APEC内部的区域经济一体化路径之争和美国经济发展战略转变，这个原来的“迷你”经贸协定才陡然升级，并吸引了众多关注。

　　APEC的运行方式，强调灵活性、渐近性和开放性，堪称区域经济合作制度和运行机制的创新，这为APEC创造了强大的前进动力，但随着APEC进程的深入，也暴露出越来越多的缺陷和不足，如何改进，成员方却远未达成共识。世贸组织和其他有约束力的（或曰机制化的）区域经济组织运作模式为“谈判＋法律”，而APEC方式是“协商＋自主行动”，与此相应，APEC一方面确定了贸易投资自由化、便利化的长期目标，早在1994年的《茂物宣言》中就确认了长达16至26年的贸易投资自由化时间表，要求发达成员不晚于2010年、发展中成员不晚于2020年实现贸易投资自由化，各成员的贸易投资自由化、便利化进程大体同时起步；另一方面，各成员方可依据自身的方式持续、渐近地走向上述长期目标，并不强求步调一致，这避免了旷日持久的谈判和对各成员内部经济过大的外来冲击，但各成员在实施贸易投资自由化、便利化方面缺乏监督和激励，也削弱了APEC内部的凝聚力，APEC多数成员遂热衷于建立多边和双边自由贸易区。而在APEC的开放性区域主义框架下，一旦APEC内部关税削减到比全球大部分国家关税都低的程度，将会引发非APEC国家、地区的“搭便车”风潮。

　　从美国的视角看，经过全球性金融经济危机洗礼，奥巴马政府已将美国由来已久的出口促进战略提升到了前所未有的新高度，并提出“出口五年翻番”的目标，希望以此为经济持续增长提供动力，确保美国的优势地位和影响力。由于欧洲深陷主权债务危机挣扎不已，加拿大和拉美要么市场容量有限，要么增长有心无力，亚太地区便顺理成章成了美国扩大出口战略的首选之地。既然APEC以自主、自愿为特征的运行机制难以满足美国主张迅速、有强制力地开放自己占优势市场的要求，更不用说满足美国强行给贸易增加许多政治要求的主张，在APEC内部拉拢小圈子另起炉灶，就成了美国的理性选择。正因为如此，今年3月美国、智利、秘鲁、越南、新加坡、新西兰、文莱、澳大利亚8国经贸官员在澳大利亚墨尔本开启“跨太平洋伙伴协定”首轮谈判之前，奥巴马表示，“跨太平洋伙伴协定”谈判将为贸易协定提供一个新标准——不仅有利于（美国）工人、商业和农民，而且“会与我们最为珍视的价值紧密相连”。

　　由于APEC内部的缺陷，对其实施适度变革，势在必行；但这种变革又不能彻底改变APEC方式的基本特征，否则各成员不仅将面临更加艰难和迟缓的谈判－实施过程，而且将确立美国过度的霸权地位。事实上，APEC整体向自由贸易区转化的倡议已提出数年，早在2004年4月的亚太经社理事会上海会议上，亚太地区工商界人士就提出了亚太自由贸易区（FTAAP）构想；随后，加拿大商界人士将这个构想提上了2004年5月的APEC工商咨询理事会（ABAC）。经过一系列研究和探讨，在2006年越南河内举行的APEC第十四届领导人非正式会议上，亚太自由贸易区被列为长期目标，提出“将通过一系列务实、渐进的步骤研究亚太自由贸易区的前景和选项”。由于世贸组织多哈回合谈判止步不前，要刺激多哈回合重新启动，实际启动亚太自由贸易区谈判被视为可供选择的手段之一。鉴于美方声称，“跨太平洋伙伴协定”旨在“建立一个面向21世纪的、高标准全面的自由贸易协议”，而且“将早期成员扩大至所有亚太地区的国家”，实际上是要以此全面架空、取代APEC和拟议中的亚太自由贸易区，而APEC和亚太自由贸易区已取得了相当进展，究竟有无必要如此另起炉灶，或是叠床架屋，以至于进一步加剧亚太经合组织内部本已相当突出的众多自由贸易协议叠加，令企业面对众多原产地规则、争端解决机制等规则而无所适从，从而增加交易成本，值得商榷。

　　强力推进“跨太平洋伙伴协定”，有美国企图建立由它主导的区域自由贸易协定，架空亚太经合组织的潜在意图，这一点必然会引起其他国家和地区、特别是非西方国家的警惕。与此同时，“跨太平洋伙伴协定”又面临一系列现实问题：

　　越南是否正式参加？越南目前以观察员身份参加谈判，其他七国商定，越南在第三轮谈判之后必须决策，要么作为正式成员继续参加谈判，要么退出。而越南内部对参加“跨太平洋伙伴协定”意见分歧，毕竟越南2007年刚加入WTO，仅仅完成入世承诺的负担就很沉重。 在此情况下，急于参加“跨太平洋伙伴协定”，就要承担更多新的贸易和投资自由化承诺，越南能否承受，不少人心存疑虑。

　　“跨太平洋伙伴协定”与现存自由贸易协议之间是何种关系？事实上，在8国之间可能形成的28对双边优惠关系中，只有8对没有为现存协议所覆盖。解决这个问题有三种方案：一是用TPP取代现存的双边自由贸易协议；二是TPP与现存的双边自由贸易协议同等有效，商家可选择使用对自己有利的那个；三是TPP成为混合体，部分条款将在某些领域取代现存的双边自由贸易协议，而现存的双边自由贸易协议的有些条款仍将继续有效。前两轮谈判分成两大阵营：美国等国反对就现存协议重开谈判，倾向于第二种方案。而新加坡、澳大利亚、新西兰等则主张第一种方案，认为将有利于消除众多自由贸易协议叠加的现象，降低交易成本，出口商仅需计算一次原产地，便可将货物运到多个TPP成员国，形成一个真正的“21世纪协议”，等等。

　　采用哪种协议范本？美国主张使用美国的，但昔日与美国谈判自由贸易协定有痛苦经历的国家始终不愿重温噩梦，普遍要求使用新加坡、新西兰、文莱、智利四国原先达成的协议（P4）作为范本。与会各方花了很长时间，讨论谈判的“新思维”、“新路径”，但问题仍难解决。

　　纷繁复杂的局面需要强有力的推进力量，在“跨太平洋伙伴协定”谈判中，这个力量只能来自美国；可民主党政府在刚刚揭晓的美国中期选举遭受惨败，奥巴马还能强力推进这个计划吗？美国还能持续提供这样的力量吗？尚待观察。

　　（作者系商务部国际贸易经济合作研究院副研究员）