节能减排困境：“摁下了葫芦，起了瓢”

　　在“十一五”期间进行的大部制改革中，原国家环保总局上升为环保部，但环保部与其他部委之间的关于环保的协调问题，并没有因此而解决。

　　“十一五”期间，中国的环境经济政策主要以行政手段为主，该方式遭遇了很多质疑。

　　那么，在环境保护压力剧增、矛盾凸显的“十二五”期间，环境管理体系应该做哪些变革？是否会出台更多环境经济政策？出口贸易与国内环境之间的问题如何协调？

　　对此，本报记者专访了环保部贸易与环境专家组组长、环保部环境与经济政策研究中心研究员胡涛。

　　部委间协调依然是难题

　　《21世纪》：“十二五”将至，有关部门也正在酝酿环保规划。但环保管理体制上的不顺，是环保发展推进的掣肘。你怎么看“十二五”期间，这一领域的问题？

　　胡涛：目前，形式上环保部有三个主要职能：污染物控制、核安全和生态保护。但实际上，环保部可以说只有两个半职能。为什么这么说呢？因为生态的职能分散到环保部之外的各个部委，如国家发改委、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、水利部、农业部、税务总局、林业局、统计局、海洋局等十多个部委。换句话说，环保部的这一职能被变相地缩减为半个职能。

　　但是在现有的这种格局下，十多个涉及到生态的各个部门之间的权利、义务、责任并不统一，容易出现部门之间打架扯皮或者协调不利的问题。因此需要尽快明确各个部门的职责划分，建立统一有效的生态保护机制。

　　就此，有多种改革方案正在讨论当中，探索如何统一监督管理、更好地履行生态保护职责。

　　《21世纪》：那么，在节能减排方面，是否也存在类似问题？

　　胡涛：节能减排方面，现在遇到了“摁下了葫芦，起了瓢”的问题，在减排指标与节能指标、污染物控制与温室气体减排之间出现了不协调。

　　就前者而言，虽然我们明确了污染物控制的目标，但我在调研中发现，不少地方的污染处理，例如噪音控制、污水处理设施等并没有运行。被问到原因时，当地负责人回答说，如果一直运行，会影响节能目标的完成。

　　就后者而言，SO2减排主要是通过上末端治理设施来实现，例如上脱硫设施。但脱硫设施的运行，需要耗费大量的电力。以发电行业为例，耗电量约占到电厂发电量的1.5-1.8%。换句话说，现在的强制脱硫减排了SO2，但同时增排了CO2。

　　因此，“十二五”期间，从管理体制上而言，要求环保部、发改委、工信部之间建立更有效的协同控制的机制，要求国务院节能减排领导小组发挥更大的协调作用。

　　《21世纪》：在SO2与CO2减排之间的不协调问题上，除了部门之间的协调，是否可以通过技术选择来解决？

　　胡涛：部门之间的协调最后也落实到具体的技术选择上。

　　以电力行业为例，我们现在的SO2控制，是通过上脱硫设施这样的末端治理来实现的，其实我们也可以尝试前端治理，比如采用洗煤等清洁煤技术，或者煤气化联合循环发电（IGCC）技术，甚至使用可再生能源，这些技术都可以很好地从根本上同时减少SO2、NOx、颗粒物和CO2的排放，这样就实现了协同控制，一石二鸟、一举数得。

　　这还不仅仅是成本的问题，更是部门协调的问题，现在各管各的事儿，各个部委之间需要统筹考虑。

　　环境税优于排污权交易

　　《21世纪》：“十二五”期间，你认为，环境经济政策应该做哪些调整？

　　胡涛：在市场经济下，主要通过非市场的行政手段实现节能减排，很不合情理，市场资源配置效率不高，造成节能减排成本很高。

　　在“十二五”期间，应当必须改变这种格局，从以行政手段为主逐步转变到以市场手段为主，比如排污权交易、环境税、排污费等。这也是其它市场经济国家的基本减排手段。

　　《21世纪》：在排污权交易与环境税之间，你更倾向于哪一种手段？

　　胡涛：在环境经济学里面，无论是排污权交易还是环境税都属于经济手段，其目的都是为了实现污染物排放水平的最优控制。

　　我们看到，SO2排污权交易在中国开展得并不顺利，有很多原因，我认为主要问题还是在管理体制上，污染者的诚信度以及相应的监管机制不够合理。

　　两种手段在理论上都可采用，但在中国目前的管理体制下，我更倾向于从资源的源头征收环境税，这样可避开我国管理体制的弊端，减少管理成本，让市场来有效地配置稀缺性的环境容量资源。

　　《21世纪》：现在各个部门热议环境税的征收，你如何看待这种征税冲动？现在企业税负已经很重，那么开征税收是否还有必要？

　　胡涛：各个部门都在争议环境税，可能更多地是从本部门利益出发，而不是为了解决环境问题。严格地说，政府各个部门根本没有征税立法权，只有行政执行权，任务是征税，但具体到征什么税，行政部门哪里有立法权？立法是人大的事。这一点必须要厘清。

　　征收环境税，并不必然会增加企业负担。我们在制度设计上，在征收环境税时，可同时降低企业的其它税赋，例如企业所得税或者增值税等其他税种。一个核心的思路是在不增加企业税负整体水平的框架下设计，通过不同税种之间的平衡，保证环境税不会增加企业的额外负担。

　　在税收的征收上，我主张从前端征收，通过税收的方式，提高包括化石能源在内的资源的价格，逐步减少企业对化石能源的使用，这样就能从根部上解决环境治理的难题。环保部和国家能源局在研讨区域燃煤总量控制政策，这也是前端治理的思路。对整个国民经济体系来说，就好比是，你种了一棵低碳之树，它就不可能长出高碳的枝叶。

　　2015年改变“环境逆差”？

　　《21世纪》：正是因为中国的资源价格比较低，所以中国才能为世界出口那么多廉价产品，结果把很多环境问题留在了中国，“十二五”如何解决这一问题？

　　胡涛：中国的污染问题是很严重，但你仔细一想，不难发现，我们企业生产产生的污染物不是为自己生产的，而是为其他国家和地区。根据我们的研究发现，基于2005年的投入产出表，我国38%的SO2、18%的COD、23%的CO2排放都是由外贸拉动的。实际上，我们在为全球的环境问题买单，用中国环境容量补贴其他国家，是典型的“环境逆差”。

　　在“十二五”期间，这种状态必须改变。寄希望于WTO的国际谈判，并不现实。但我们可以采取单边的措施，一方面限制资源环境密集型产品出口，另一方面限制这类产业在国内的发展，鼓励他们到海外投资。

　　在出口关税征收方面，我们应借鉴国家纺织专项基金的做法和经验，以征收出口环节环境关税的税金，设立环境保护专项基金，用于相关行业环境设施建设投资、企业技改和清洁生产，全面提升产业综合竞争力。

　　同时可设立外贸企业环境友好奖励基金，对环境行为良好的出口企业，如实施ISO14000环境标志或清洁生产审计的，给予资金补贴。

　　我现在正在做绿色贸易的方案，希望增设一个每万元出口商品的能耗指标与污染物强度指标，用这个指标来约束和考核贸易企业与部门，迫使地方政府在扩大出口时必须考虑环境的因素。我们希望到2015年能改变我国贸易的环境逆差的问题。