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节能减排困境:“摁下了葫芦,起了瓢”

发布时间:2010年11月30日 09:55 | 进入复兴论坛 | 来源:21世纪经济报道

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专题:期待“十二五”

  在“十一五”期间进行的大部制改革中,原国家环保总局上升为环保部,但环保部与其他部委之间的关于环保的协调问题,并没有因此而解决。

  “十一五”期间,中国的环境经济政策主要以行政手段为主,该方式遭遇了很多质疑。

  那么,在环境保护压力剧增、矛盾凸显的“十二五”期间,环境管理体系应该做哪些变革?是否会出台更多环境经济政策?出口贸易与国内环境之间的问题如何协调?

  对此,本报记者专访了环保部贸易与环境专家组组长、环保部环境与经济政策研究中心研究员胡涛。

  部委间协调依然是难题

  《21世纪》:“十二五”将至,有关部门也正在酝酿环保规划。但环保管理体制上的不顺,是环保发展推进的掣肘。你怎么看“十二五”期间,这一领域的问题?

  胡涛:目前,形式上环保部有三个主要职能:污染物控制、核安全和生态保护。但实际上,环保部可以说只有两个半职能。为什么这么说呢?因为生态的职能分散到环保部之外的各个部委,如国家发改委、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、水利部、农业部、税务总局、林业局、统计局、海洋局等十多个部委。换句话说,环保部的这一职能被变相地缩减为半个职能。

  但是在现有的这种格局下,十多个涉及到生态的各个部门之间的权利、义务、责任并不统一,容易出现部门之间打架扯皮或者协调不利的问题。因此需要尽快明确各个部门的职责划分,建立统一有效的生态保护机制。

  就此,有多种改革方案正在讨论当中,探索如何统一监督管理、更好地履行生态保护职责。

  《21世纪》:那么,在节能减排方面,是否也存在类似问题?

  胡涛:节能减排方面,现在遇到了“摁下了葫芦,起了瓢”的问题,在减排指标与节能指标、污染物控制与温室气体减排之间出现了不协调。

  就前者而言,虽然我们明确了污染物控制的目标,但我在调研中发现,不少地方的污染处理,例如噪音控制、污水处理设施等并没有运行。被问到原因时,当地负责人回答说,如果一直运行,会影响节能目标的完成。

  就后者而言,SO2减排主要是通过上末端治理设施来实现,例如上脱硫设施。但脱硫设施的运行,需要耗费大量的电力。以发电行业为例,耗电量约占到电厂发电量的1.5-1.8%。换句话说,现在的强制脱硫减排了SO2,但同时增排了CO2。

  因此,“十二五”期间,从管理体制上而言,要求环保部、发改委、工信部之间建立更有效的协同控制的机制,要求国务院节能减排领导小组发挥更大的协调作用。

  《21世纪》:在SO2与CO2减排之间的不协调问题上,除了部门之间的协调,是否可以通过技术选择来解决?

  胡涛:部门之间的协调最后也落实到具体的技术选择上。

  以电力行业为例,我们现在的SO2控制,是通过上脱硫设施这样的末端治理来实现的,其实我们也可以尝试前端治理,比如采用洗煤等清洁煤技术,或者煤气化联合循环发电(IGCC)技术,甚至使用可再生能源,这些技术都可以很好地从根本上同时减少SO2、NOx、颗粒物和CO2的排放,这样就实现了协同控制,一石二鸟、一举数得。

  这还不仅仅是成本的问题,更是部门协调的问题,现在各管各的事儿,各个部委之间需要统筹考虑。

  环境税优于排污权交易

  《21世纪》:“十二五”期间,你认为,环境经济政策应该做哪些调整?

  胡涛:在市场经济下,主要通过非市场的行政手段实现节能减排,很不合情理,市场资源配置效率不高,造成节能减排成本很高。

  在“十二五”期间,应当必须改变这种格局,从以行政手段为主逐步转变到以市场手段为主,比如排污权交易、环境税、排污费等。这也是其它市场经济国家的基本减排手段。

  《21世纪》:在排污权交易与环境税之间,你更倾向于哪一种手段?

  胡涛:在环境经济学里面,无论是排污权交易还是环境税都属于经济手段,其目的都是为了实现污染物排放水平的最优控制。

  我们看到,SO2排污权交易在中国开展得并不顺利,有很多原因,我认为主要问题还是在管理体制上,污染者的诚信度以及相应的监管机制不够合理。

  两种手段在理论上都可采用,但在中国目前的管理体制下,我更倾向于从资源的源头征收环境税,这样可避开我国管理体制的弊端,减少管理成本,让市场来有效地配置稀缺性的环境容量资源。

  《21世纪》:现在各个部门热议环境税的征收,你如何看待这种征税冲动?现在企业税负已经很重,那么开征税收是否还有必要?

  胡涛:各个部门都在争议环境税,可能更多地是从本部门利益出发,而不是为了解决环境问题。严格地说,政府各个部门根本没有征税立法权,只有行政执行权,任务是征税,但具体到征什么税,行政部门哪里有立法权?立法是人大的事。这一点必须要厘清。

  征收环境税,并不必然会增加企业负担。我们在制度设计上,在征收环境税时,可同时降低企业的其它税赋,例如企业所得税或者增值税等其他税种。一个核心的思路是在不增加企业税负整体水平的框架下设计,通过不同税种之间的平衡,保证环境税不会增加企业的额外负担。

  在税收的征收上,我主张从前端征收,通过税收的方式,提高包括化石能源在内的资源的价格,逐步减少企业对化石能源的使用,这样就能从根部上解决环境治理的难题。环保部和国家能源局在研讨区域燃煤总量控制政策,这也是前端治理的思路。对整个国民经济体系来说,就好比是,你种了一棵低碳之树,它就不可能长出高碳的枝叶。

  2015年改变“环境逆差”?

  《21世纪》:正是因为中国的资源价格比较低,所以中国才能为世界出口那么多廉价产品,结果把很多环境问题留在了中国,“十二五”如何解决这一问题?

  胡涛:中国的污染问题是很严重,但你仔细一想,不难发现,我们企业生产产生的污染物不是为自己生产的,而是为其他国家和地区。根据我们的研究发现,基于2005年的投入产出表,我国38%的SO2、18%的COD、23%的CO2排放都是由外贸拉动的。实际上,我们在为全球的环境问题买单,用中国环境容量补贴其他国家,是典型的“环境逆差”。

  在“十二五”期间,这种状态必须改变。寄希望于WTO的国际谈判,并不现实。但我们可以采取单边的措施,一方面限制资源环境密集型产品出口,另一方面限制这类产业在国内的发展,鼓励他们到海外投资。

  在出口关税征收方面,我们应借鉴国家纺织专项基金的做法和经验,以征收出口环节环境关税的税金,设立环境保护专项基金,用于相关行业环境设施建设投资、企业技改和清洁生产,全面提升产业综合竞争力。

  同时可设立外贸企业环境友好奖励基金,对环境行为良好的出口企业,如实施ISO14000环境标志或清洁生产审计的,给予资金补贴。

  我现在正在做绿色贸易的方案,希望增设一个每万元出口商品的能耗指标与污染物强度指标,用这个指标来约束和考核贸易企业与部门,迫使地方政府在扩大出口时必须考虑环境的因素。我们希望到2015年能改变我国贸易的环境逆差的问题。

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