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东北供热历史欠账多 官员叹“我们是在熬冬!”

发布时间:2010年12月06日 07:56 | 进入复兴论坛 | 来源:经济参考报

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  “我们不是在过冬,而是在熬冬!”东北一位多年从事供热管理工作的官员这样慨叹。供热是北方地区基本的民生需求,也是近年来百姓投诉的热点。《经济参考报》记者在采访中发现,与其他北方城市相比,东北老工业城市供热基础设施欠账十分严重,突发事故多,停热弃管多,引发的矛盾和问题也格外突出和尖锐。而解决这一历史欠账面临着一个巨大的难题,那就是巨额改造成本谁来买单。

  东北供热历史欠账多

  “靠地方政府和供热企业解决这一问题很难”,长春市一位人大代表指出。历史上东北供热企业热费收缴率低,陈欠数额大,企业包袱重;近年来尽管进行了供热体制改革,但是供热价格尚未理顺,政策性亏损严重,只能维持简单再生产,无力进行管网维护。

  早在20世纪50年代,我国就已初步建立了住宅锅炉供暖体系。供暖同住房一样,成为北方城市居民生活中必不可少的重要部分。但由于受到计划经济影响,东北地区的供暖设施本身存在严重问题。长期的计划经济体制下,强调生产优先,致使东北许多城市基础设施建设滞后,供水、供气、供暖等明显带有临时性简易性特征,往往一个单位一个锅炉房;改革开放以后,由于体制转轨、国企改制、资金短缺、产权归属等各种因素制约,供热设施一直难以进行彻底改造,东北城市供热一直负重运行。

  据了解,长春市供热管网2400多公里,大约60%以上管网使用超过20年,小锅炉2087个;哈尔滨市区目前尚有7兆瓦以下小锅炉2299台,需大修或已达报废程度的占62%;沈阳市亟须改造的陈旧管网900公里。这些小锅炉和供热管网年头十分久远,有很多还是日伪时期建设的,多年来一直在超期服役,安全性严重不足,随时可能发生事故,给城市供热带来很大隐患。长春市晨光花园是一个10万平方米的小区,每天仅跑冒滴漏的水损失就达四五百吨,浪费惊人。而且这些陈旧供热设施造成热损失严重。热电厂供暖出水温度可以达到94摄氏度,由于管道失修,到二次网时热损失达到20%。

  为了鼓励大型集中供热企业接管小锅炉房,长春市规定,小锅炉房接入集中供热管网的,百姓承担每平方米20元的入网费(新建商品房入网费为每平方米50元)。但是集中供热企业对此并没有积极性。“这点钱根本不够用,我们的主管道也要花钱。而且小锅炉供的都是老房子,住户自己负责的那部分管网质量也很差,经常需要维修。”长春热力集团总经理郑亚非说。

  对这些历史遗留问题,东北三省曾通过多种方式向国家反映。辽宁一位人大代表在全国“两会”上积极呼吁,希望国家能够通过寒冷地区补贴、财政转移支付或者对企业的政策性减免等方式,支持东北解决供热历史遗留问题。长春市市政公用局局长刘东伟表示,供热问题应该视为东北老工业城市国企改制的成本一并考虑。

  除了小锅炉和供热管网,东北又一大历史欠账是老房子的保温问题。我国从上世纪80年代开始推广节能建筑,节能比例经过了一个逐步提高的过程。据了解,吉林省现有民用建筑中,节能房屋只占40%左右,还有60%的非节能建筑。这些房屋墙体、屋面、门窗等方面均达不到防寒保暖标准要求,不仅不保温,还要吸收热量。吉林同鑫热力集团总经理拱文一发现,同样供热,那些采用不节能墙体的老房子比采用节能墙体的新建筑室温低至少4至5摄氏度。“在一些居民家,暖气摸着烫手,可屋里温度就是上不去。”老房子的保温问题不解决,即使管网改造成功也是事倍功半。

  无法绕开的产权问题

  “如果政府强行接管某个供热企业,仍然会涉及供热设施产权问题。经营期限届满后如果原产权单位没有取得继续经营权,也会涉及这个问题。真正打官司起诉到法院,政府仍然会输官司”,长春市供热办主任郑海义说,“因为没有上位法支持,这个办法实际上还是一个半截子法”。

  政府如何管理公用事业,这些年来一直令各级政府颇费脑筋。

  长春市市政公用局局长刘东伟对此深有体会。“在很多时候,我们不是在管理供热企业,而是在求供热企业”。去年冬天,吉林省受极端天气影响十分寒冷,像前几年“暖冬”时一天烧两遍根本无法满足居民室内温度要求。长春某小区供热温度始终只有十二三度,居民天天到公用局上访投诉。刘东伟到处寻找这家企业的负责人怎么也找不到。后来好不容易打通了他的电话,该人却自称正在日本,无法回国……寒潮过去后,他再见刘东伟时坦言当时就在长春。

  刘东伟说,供热与其他行业相比,有其特殊性,属于政府直接掌控、未完全竞争的产业,具有规模经济和自然垄断的特征。供热市场化后给监管带来了三大难题:一是质量没保障。民营企业追求利润最大化,赚钱就烧,赔钱关门就跑,要么就是偷工减料,温度不达标。老百姓没有办法,无法选择。二是监管没抓手。对弃管和不达标的小锅炉房,商量不解决问题,政府强行接管又涉及锅炉房产权问题。为了解决一些小区弃管后老百姓挨冻问题,长春市供热办无奈之下曾破门而入接管锅炉房,结果被原产权人告上法庭,赢了民心却输了官司。三是企业难退出。长春市现有400余家供热企业,供热设施建设上无序发展,导致部分区域热网重复建设、有的热网供热能力闲置、有的热网超负荷,无法保证达标供热。一些企业为争夺势力范围,还时有摩擦。

  据《经济参考报》记者了解,鉴于市场化以后政府掌控力下降、公共利益受影响,目前国内一些城市已经开始收回公交、自来水、供热等行业的经营权。

  在反复的权衡摸索之后,今年供暖期,长春市决定实行供热特许经营,在具有一定垄断经营性的供热行业中引入了市场竞争机制。“特许经营解决了两个问题,一是企业的正常退出机制,二是在供热质量出现严重问题时政府如何介入。”刘东伟说。长春市特许经营办法对大型新建集中供热项目、区域锅炉房和小锅房分别规定了20年、15年和3年三个特许经营期限,期限届满后,政府可以采取招标方式重新选择特许经营者;经营期内,对擅自停热和供热质量不达标,侵害公共利益的行为,供热部门可以按突发公共事件处置,强行接管。

  不过,也有业内人士表示,特许经营是把双刃剑,对供热企业是约束,对政府同时也是约束。“过去政府可以居高临下,可以从讲大局、讲政治的角度给企业强压一些任务,比如接管亏弃管锅炉房,寒冷天气不计成本保供热,但是签订特许合同以后,双方就是平等民事主体,政府也要按合同办事,否则同样要承担违约责任。”

  另外,长春市供热特许经营办法绕开了一个最关键的问题,也就是供热设施的产权问题。据一位参与特许经营办法制定的业内人士透露,由于长春市供热设施产权结构极为复杂,有归业主的,有归开发商的,有个人买断的,有运行几十年一直没有产权的,还有锅炉房与供热管网产权不一致的……因此,长春市的特许经营办法有意识地回避了产权问题,在特许经营企业经营期限届满后,未采取政府回收供热设施的方式,而是终止合同,重新招标。然而,产权问题现实中可能无法绕开的。

  “如果政府强行接管某个供热企业,仍然会涉及供热设施产权问题。经营期限届满后如果原产权单位没有取得继续经营权,也会涉及这个问题。真正打官司起诉到法院,政府仍然会输官司”,长春市供热办主任郑海义说,“因为没有上位法支持,这个办法实际上还是一个半截子法”。

  据了解,我国供热行业存在几十年,但是至今没有一部供热法,使得地方政府在制定地方性法规时无所适从。因此,在没有上位法的情况下出台的长春市供热特许经营办法能否顺利实施,会遇到什么样的困难和问题,人们在拭目以待。