吴晓灵谈基金法修订：关键是建立一致的行为准则

　　2008年1月，吴晓灵年满61岁，当月她正式卸任中国人民银行副行长一职前后，很多推测认为她会去某个金融机构任职，颐养天年。然而两个月后，吴晓灵当选为第十一届全国人民代表大会财政经济委员会副主任委员。上任伊始，吴晓灵立刻着手《证券投资基金法》（下称《基金法》）的修订工作。

　　在央行副行长一职任上，吴晓灵多次提出要为私募正名，将之纳入正常的法律框架内。而此次基金法修订，正体现了她的这一思路。

　　“我在人大这三年主要就是搞《基金法》的修订。”12月14日，在中国人民银行一间办公室内，吴晓灵接受了本刊记者的采访，言辞一如既往地切中要害，既见经济学家的素养，又有规避部门之争的智慧。“不管谁来管，行为准则应该是一样的。”

　　财新-《新世纪》：近年来中国修订金融相关法律的背景是什么？

　　吴晓灵：金融危机之后，各个国家都在进行反思，主要体现在法律与监管标准的修改上。即便没有金融危机，中国也应根据不断前进的金融改革实践来完善法律。

　　中国金融领域最基本的法律框架已经建立，由《中国人民银行法》《商业银行法》《证券法》《保险法》《信托法》《基金法》《票据法》等构成。但最早的《中国人民银行法》立法至今已有15年。15年中，我们的很多认识都在逐渐深入，因而很多法律都体现出了不完善的地方。

　　我们已经有了基本的法律框架，但囿于当时立法的现实，很多东西还不太完善，要根据新的实践和认识来修订。

　　《证券法》在2005年已修订过一次，《保险法》也在2009年也修订过。每年人大开会的时候，提交修法议案的代表挺多的。

　　财新-《新世纪》：具体到《基金法》，这次修订的原因是什么？

　　吴晓灵：代客资产管理在金融业中是非常重要的一个领域。代客资产管理和《信托法》有关系，但《信托法》只讲了信托关系，信托业的经营在法律方面还不是特别完善。

　　未来代客资产管理将是一个非常重要的领域，我们觉得应该完善法规。但现在单独立一个资产管理法，大家的认识并不是太一致，也没有必要。

　　基金是代客资产管理的一种重要形式，大家都不否认。完善《基金法》，对于完善代客资产管理市场是非常重要的。当然，很多人还提出信托法的修改，这是下一步的事情。

　　《基金法》2003年通过，2004年实施以来，对基金业的发展起了极大的推动作用。近几年以来，VC和PE对中国经济发展的作用也都被大家认识了，但是并没有一部法律比较完整地把它们的市场定位和行为规范做一个很好的规定，所以我想应该通过修改证券投资基金法来解决这个问题。

　　财新-《新世纪》：这次修法的原则是什么？

　　吴晓灵：第一个原则先是避开监管分工问题，把注意力集中在市场行为规范上。九届人大由厉以宁、王连洲牵头，立“投资基金法”。投资基金就包括公募基金和私募基金，也包括不同的投向，如投向上市和未上市的证券。由于对有些问题的认识并不一致，监管分工也争执不下，为了让这项工作能够在九届人大完成，他们就加上了“证券”两字，成为“证券投资基金法”。

　　所以我们想，这一次为了避免因监管分工而影响法律的出台，对公募基金监管问题没有争议的会明确规定，对私募基金监管有争议的地方，我们在法律当中不做明确规定，由国务院另行规定。这样就可以把大家的注意力都集中在市场行为的规范上面，而不是在监管分工方面。

　　尽管我们在修法草案中回避了监管的问题。但大家可以发表意见，比如该谁管，该怎么个管法。但是不管谁来监管，行为准则必须是一样的。

　　财新-《新世纪》：这次修法的重点是什么？

　　吴晓灵：这次修法的重点是保护投资者，也就是基金持有人的利益，划定一个实施有区别的监管的边界。

　　公募基金发展了这么多年，“老鼠仓”和内幕交易的行为很多，证监会一直在打击。但怎么样从法律上，从基金的治理结构和利益相关者的行为规范上，更好地来保护投资人的利益非常重要。

　　我们保护投资者的立足点就是划分有区别的监管的边界，就是划分公募和私募的边界，把有限的监管资源放在保护公募基金的持有人身上，保护小额投资者，同时也给私募基金一个法律地位，对于那些大额的合格投资者，他们的利益应该通过自己的风险控制能力来保护。

　　划定监管边界，给私募基金一个法律地位，必须先对公募和私募做个划分。什么叫公募，什么叫私募？如果不在法律上划清楚，一些正当的私募行为就得不到法律保护。现在有的投资人不认亏，赢了不说话，亏了就说人家诈骗，好像就变成非法集资了。因为法律上也没有一个明确的规定，什么样的私募是可以的。尽管有《公司法》和《证券法》规定200人以上是公开发行，但没有说200人以下就可以做。

　　公募和私募有几个界限。销售方式上，不允许有公开的宣传和推介，这是其中一个。更主要的是向特定的对象募集，就是向合格的投资人，是不允许向小投资人销售的。金融危机后，在美国，合格的投资人，机构是500万美元以上的资产，个人的话，夫妻两个一年必须有30万美元以上的收入，或者单个个人20万美元以上的收入。此外还有人数的界定，中国就是不超过200份。

　　公募和私募的区别不是一句话“不公开募集”。什么叫“公开募集”？包括你销售的方式、销售的对象和销售的范围，都是构成界定私募的规定。

　　财新-《新世纪》：何谓“有区别的监管”？

　　吴晓灵：现行《基金法》规定的都是针对公募基金的严格监管。

　　我们划定出来之后，是公募的，就要按照规定严格地执行。修法会对所有管理人的持仓行为和交易行为都会有些规定，比现在要细化要严厉，把现在行之有效的打击“老鼠仓”、打击内幕交易的措施和手段立到法里去。

　　向特定对象募集的私募基金，由于客户少，而且都是大额的合格投资者，主要靠自律管理。至于基金的投向、信息披露的方式、利润分配等问题均要通过投资人与管理人签订的合同来约定。

　　对管理的基金金额低于某一数额的管理人，草案中规定豁免向监管机构注册。国外投资基金的立法也是这样，豁免注册并不是他的行为不受本法调整，而是管得少，主要靠自律。对注册的私募基金管理人管理的基金则实行事后备案的方式，让监管者了解信息。

　　财新-《新世纪》：在基金的多种组织形式方面将会有何进展？

　　吴晓灵：这次修法要给多种基金形式以法律地位。

　　基金可以有契约型、公司型和合伙型，这些在中国都已经存在。有限合伙型特别适合VC/PE，因为它对人力资本有很大的激励。资产管理本身就是一个人力资本的行业，就是靠智能替大家管理资产来获益。在合伙制中，普通合伙人和有限合伙人资本的投入是不一样的，对人力资本有很大的激励，很多私募基金都采取有限合伙的形式。

　　但是，公司型和有限合伙型的基金，常常与公司与有限合伙企业混同在一起。法律形式和实质是不一样的。如果我们能够通过基金法做个很好的界定，对于多种形式的基金的发展有好处。但是对这个问题的认识，争议很大。

　　财新-《新世纪》：在中介行为方面是否会有所涉及？

　　吴晓灵：此次修法要规范中介服务。现在围绕着证券投资基金服务的中介有很多，有托管人、结算行、销售机构、评价机构和咨询机构等等。他们的法律责任和行为规范，过去有些并不是很明确。

　　比如，在销售方面，什么时候算销售成功？银行作为销售者，柜台上签了合约，收了钱，但基金那边不一定就申购成功了，很可能没有买上。那么这几天，法律责任是谁的，资金的投资机会损失怎么看？ 这次修法希望对这些也予以规范。

　　财新-《新世纪》：《基金法》的修法进展如何？

　　吴晓灵：通过2009年的修法调研和今年的起草工作组的工作，目前的修法草案已具备了向有关部门和地方征求意见的基础，在履行程序后很快会进入广泛征求意见阶段。我们欢迎关心这一问题的人士积极参与。