欲建长效资金机制 1号文件搭建水利长城

　　宋冰

　　2010年，西南五省区市干旱，导致至少有218万人返贫，经济损失超350亿元；抚州唱凯堤决口，受灾区域面积70平方公里，受灾人数逾10万，13.5万亩农田被淹。

　　自然灾害频出之下，暴露的是农村的农田水利建设落后，以致广大农村地区仍然处于极为脆弱的状况，灾害面前应对乏力。究其原因，缺乏配套资金已经成为一个各处普遍存在的关键性问题。

　　不过，“1号文件”的出台，或将给困扰中国农村已久的诸如中小河流失治、抗旱设施滞后等难题，以建立水利投入稳定增长机制的方式作出一个解决方案。

　　根据“1号文件”中提到的要从土地出让金中提取10%用于农田水利建设这一规定，按照2010年全国土地出让金2.7万亿元的总额计算，仅此一项就将给农田水利建设提供2700亿元的资金。

　　而所谓的农田水利建设，根据水利部部长陈雷()在2010年年底全国水利工作会议上的讲话，主要涉及的内容正是包括抗旱设施、水毁灾毁工程修复、水库除险加固、农村饮水安全、灌区配套改造和小型农田水利等工程建设。

　　相比2009、2010年我国农田水利基本建设投资额分别为710.88亿元、1139.15亿元，未来有望达到2700亿元以上的农田水利建设资金，对于我国广大农村地区的防灾抗灾能力，无疑将是一个有力的资金补充。

　　农村水利建设资金困境有望纾解

　　2009年安徽大旱、华北大旱，2010年西南大旱、南方暴雨、山洪地质灾害……诸多自然灾害中，农村水利基础设施陈旧、不完备的弊端得以充分暴露，一定程度上加剧了自然灾害的影响。一个典型便是农村水利中的加固除险工作乏力，导致众多中小河流失治。

　　《第一财经（)日报》记者在采访南京水利科学院段祥宝教授时，段祥宝就表示：“过去的几十年中，国家的大江大河治理已经基本完成了，但是还有许多中小河流，有些治理没达标，有些治理达标了，但是并没有完成当地对于河流的各种需求。”

　　而追究这些中小河流的失治原因，一个重要原因就是资金问题。农村的水利设施，目前还是以国家和地方出资为主。而仅就河流治理资金的来源比例而言，在西部是国家出70%，地方出30%，但在其他省份就是国家和地方五五开。很多地方政府都因为财政实力问题而无法将农村水利建设实施到位。

　　既然地方政府财政乏力，那么农村水利建设所能依靠的更多则是来自中央财政的补贴。除此之外，除了浙江等金融业务发展比较领先的省份，大部分中西部的农村更是难以寻找到来自金融信贷等其他融资渠道的支持。

　　“实际上，从解决方案来讲，现在新的水利技术都能解决治理问题，缺的就是资金。”段祥宝认为。

　　这一困扰中国众多农村水利建设的资金困境在“十二五”期间也许将得以纾解。今年的“1号文件”就明确提出，要从农村土地出让金中提取10%用于农田水利建设。在未来10年，力争全社会水利年平均投入比2010年高出一倍。其中要突出加强农田水利薄弱环节建设。此外还要加快中小河流治理、加强水库除险加固等。

　　除了在农村土地出让金中提取10%，用于农田水利建设以外，“1号文件”还提出，预算内财政支出要确保农业投入，同时将水利建设作为重点。各级财政性资金对水利投入的总量和增幅要有明显提高，进一步提高水利建设资金在国家固定资产投资中的比重。

　　另外，水利建设基金筹集政策要进一步充实完善，扩大基金来源和规模，延长征收年限，完善有关财政补贴政策。同时，水利建设投融资渠道也会进一步拓宽，像浙江这样逐渐引入信贷资金以及社会资金投入水利基础设施建设的措施将得到进一步探索推广。

　　不过，这种由各地自己的土地出让金中提取一部分进行水利建设的政策举措，虽然拓宽了农村水利治理的资金来源，但与以前中央和地方水利建设的投入机制相比，仍然没有解决的就是各地水利建设资金和实际需求的差异性。比如往往越是落后地区的整体水利设施越是薄弱，水利建设资金需求越大，而土地出让金则反而更低于其他地区。这其中如何进行补贴仍需进一步细化统筹。

　　严把总量控制关

　　一个无可争议的事实是，水资源短缺已经成为制约我国城市可持续发展的一个瓶颈问题。目前，我国的人均水资源量为2066立方米/人，北方六区还不到750立方米/人，而世界的平均值要超过8500立方米/人。

　　“水资源短缺这一严峻现实，带来的问题不仅仅是用水不足，还有一个问题是水环境恶化，尤其由于水资源的过量开采，将会导致水体生态恶化，加剧水环境污染。比如目前我国北方六区水资源开发率已经达到57%，个别流域甚至更高，而河流污染中，海河、淮河的水质也依旧面临污染困境。”西安建筑科技大学副校长王晓昌教授介绍说。

　　对此，今年“1号文件”中“三条红线”中的第一条，就是要建立水资源开发利用的控制红线，严格控制水资源开发利用的总量。红线将明确，到2015年，全国用水总量控制在6200亿立方米以内，其中地下水开采量控制在1000亿立方米以内。对于取水总量已经达到或者超过总量控制指标的地区，暂停审批建设项目的新增用水，对取水总量接近取水许可控制指标的地区，限制审批新增用水。

　　此外，还要完善配套措施，通过严格的水资源论证、严格实施取水许可和水资源有偿使用制度、强化水资源统一调度等来实现全国用水总量控制目标。而在后续推出的《意见》以及“十二五”具体规划中，还将提出“红线”的具体指标。

　　在这方面，一个试点已经在山东正式开展。

　　作为人均水资源占有量居全国倒数第三，全省人均占有水资源量仅334立方米，不到全国人均占有量的1/6的缺水大省，控制用水总量已经成为山东发展过程中必须解决的一大难题。

　　对此，山东出台了第一部有关用水总量控制的地方政府规章—《山东省用水总量控制管理办法》，意在对用水总量进行控制。这部规章已经在今年的1月1日起正式实施。

　　根据《办法》，取用水总量达到或超过用水总量控制指标的地区，将被禁止新增取水。这意味着以往的“按需分配”将转换为“按供分配”的水资源管理制度。

　　山东省水利厅厅长杜昌文向媒体介绍说，这部新办法的重点主要是严格控制三个关口：把住用水总量关，每个市、县用水总量必须控制在可用水量的范围之内，对突破区域可用水量控制“红线”的地方行政首长进行问责；把住用水效率关，每个行业都要确定基本用水定额，超过用水定额的，不予办理用水许可审批；把住纳污容量关，引导中水回用、循环利用，实现达标排放，避免因过度排放加重污染，影响水质安全。

　　而具体用水总量的制定，则是依据《山东省水资源综合规划》和有关水量分配方案，对全省17个市今后5年的用水总量控制指标进行了分配。如果设区市、县的万元国内生产总值取水量、万元工业增加值取水量及农业节水灌溉率等指标未达到国家和省考核标准的，则相应核减其下一年的年度用水控制指标。

　　《办法》还规定，建立取水许可区域限批制度。取用水量达到或者超过年度用水控制指标的，有管辖权的水行政主管部门应当对这一区域内新建、改建、扩建项目取水许可暂停审批。取用水量达到用水总量控制指标的，应对取水许可停止审批。

　　山东这种新的水资源管理方式，能够促使各级政府根据当地的水资源禀赋条件，决定经济发展方式和产业布局，防止水资源过度开发利用。据山东省水利厅水资源处处长高希星说，山东省此前已经在菏泽、淄博、临沂三个市进行了先行先试工作。从试点地区的情况看，通过控制用水总量保持水资源永续利用，进而倒逼经济发展方式转变的制度设计初衷已经有所显效。

　　而在严格控制用水总量的同时，山东还鼓励运用市场机制合理配置水资源，区域之间可以在水量分配方案的基础上进行水量交易。利用污水处理再生水、淡化海水的，则不受规划期用水控制指标和年度用水控制指标限制。

　　总量约束和质量引导并重

　　“‘十二五’水环境保护的总体思路重点包括三个方面：控制污染物排放总量、改善环境质量、防范风险。”环境保护部环境规划院主任王东在出席“中国十二五规划中需要考虑的关键水资源问题”研讨会时曾表示。

　　这个思路实际上就是从以污染治理为主，向污染治理与预防相结合的过渡；以及从消减污染物向质量改善的过渡。

　　王东分析说，“十五”期间，总量控制只是作为一个指导，国家没有考核，效果不是很理想；“十一五”期间总量控制是约束性的，国家要考核，地方政府若是完不成则要负责任，在这种形势下，总量控制得到了很好的贯彻落实。“十二五”期间，总量控制可能是一个总量约束和质量引导并重的阶段，国家开始关注质量改善，而且消减污染物开始可以跟质量改善有初步的对应关系。到2015年至2020年，总量控制和质量改善同时约束。2025年至2030年则开始重点控制质量改善。

　　但是“十二五”对水环境保护提出更高要求的同时，我国水环境面临的挑战也日益严峻。清华大学常务副校长陈吉宁就指出，持续增长的人口压力，城市化和工业化阶段发展的压力，粮食安全（主要是结构问题，而非数量问题，如，肉蛋奶需求的高涨），环境压力的不平衡性，以及发展模式问题，都是当前我国水环境的最大挑战。

　　陈吉宁说，尤其是考虑到目前我国仍处于依靠汽车工业、房地产拉动经济增长这样与高投入、高污染相伴而行的历史发展阶段，在2030年前，环境压力不可能减轻，而且东部地区压力将会更集中。因此，水环境的保护在实际经济运行中也应当成为推进经济结构调整、经济发展方式转变的一个重要推动力。

　　而这种污染治理向预防控制转变的思路，正体现在今年的“1号文件”中。在中国水资源紧缺的背景下，为了应对水资源过度开发、使用低效和污染问题，国家计划实行最严格的水资源管理制度，建立水资源管理控制红线，对用水总量、用水效率和排污均实行严格的控制管理。关于水资源的约束性指标管理，将进入“十二五”规划。

　　尤其是“最严格水资源管理制度”中的第三条红线：建立水功能区限制纳污红线，严格控制入河排污总量。更是从源头起就对污染预防实行严格管控。

　　水功能限制纳污红线指标，确定为全国主要江河、湖泊水功能区达标率要提高到60%以上。“1号文件”要求，各地区要按照水功能区水质目标要求，从严核定水域纳污能力，严格控制入河湖限制排污总量；水功能区水质目标要作为各级政府水污染防治和污染减排工作的重要依据。对排污量已经超过水功能区限排总量的地区要限制审批新增取水和入河排污口。

　　不过，专家认为，要真正落实这“第三条红线”，严格依照水功能限制纳污，首先是要做到“摸清底子”，就是要建立一套完善的水环境管理分区体系。环境保护部环境规划院水环境部主任李云生就表示，国家要按流域编制水污染防治专项规划，按控制区分析流域水环境问题，明确治污重点和方向。

　　同时，李云生认为，还应完善水环境监管体系，建立一套整体覆盖、科学布局的国家水环境监管网络，完善污染源监控系统和水污染预警系统，及时掌控排污行为，防范污染风险，确保水环境安全。