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资源税改革十二五全面铺开 目前仍存三大争议

发布时间:2011年01月28日 07:57 | 进入复兴论坛 | 来源:21世纪经济报道

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  王尔德

  备受关注的资源税改革的时间表已经敲定。

  近日,财政部部长谢旭人表示,资源税改革将在“十二五”期间全面铺开。

  “尽管谢部长并没有进一步披露此次改革的内容,但根据财政部在2010年的工作要点来看,所谓全面改革,可能主要涉及到三方面的内容:改变征收方式,提高税率和拓展税目范围。” 一位接近财政部的专家对本报透露。

  据他表示,目前,比较确定的是征收方式的改变,至于新税率的确定和新税目的扩大,由于在技术上牵涉范围甚广,目前还未确定。

  改革时机

  “资源税改革的影响和意义,要远远大于环境税改革。”

  尽管资源税改革酝酿多年,已如“在弦之箭”,但不少业内人士还是对这项改革在“十二五”期间能否推行表示疑虑。

  本报记者了解到,关于资源税改革的提议从2004年起步,但六年下来,反对者都以时机不当为由,反对全面改革,导致改革计划未能全面展开。

  “这种时机论我认为不成立,”厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强对记者强调,“最重要的是要平衡短期利益和长远利益。”

  他指出,这种时机论很有市场,“比如现在热议的环境税改革,和资源税改革一样。不少反对者就以现在正值通胀为由,反对推行环境税。但是问题在于,如果真是考虑对价格的影响,那么为什么之前没有通胀的时候,不推行改革呢?”

  “资源税改革的影响和意义,要远远大于环境税改革。资源税改革体现的是前端治理的思路,而环境税反映的是末端治理的理念。”一位长期关注资源税的环保专家对记者分析,“如果在前端提高资源的价格,可以迫使企业减少对化石能源的依赖,这样既能节约污染物控制的成本,也可以从源头解决污染物协同控制的难题。”

  改革重点

  由“从量计征”变为“从价计征”,已基本成为业界共识。

  现行的资源税征收依据,主要体现在1993 年年底国务院出台的《中华人民共和国资源税暂行条例》(以下简称《条例》)。该条例确定了原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐七种资源产品的征税范围,提出了按照资源产品的销售量征税,并为每一个课税矿区规定了差别化的适用税率。

  但这一规定存在税目范围过窄、征收方式不科学、税负较低、税款归属不合理等诸多问题,因此改革呼吁持续不断。

  其间,也有一些局部的改革。如2004年和2005年先后对5省区和12省市区煤炭资源税单位税额进行了调整,并在2006年开征了石油特别收益金;2010年6月1日起,又启动了新疆原油、天然气资源税改革。

  “但这些改革只是局部改革,未能触动资源税改革的整体问题。因此,进一步改革非常必要。”林伯强对本报表示。

  在整体改革上,首先是改革征收方式,由“从量计征”变为“从价计征”,已基本成为业界共识。这种改变,主要是基于某些资源产品如石油价格不断翻番,而资源税按照“从量计征”的方式,无法体现出资源的稀缺性和资源市场价格的变化。

  不过,也有人对这种变革存有异议,认为变革方向应为上述两种征收方式的结合。“这要看这种资源产品的价格是不是比较稳定的,如果比较稳定的话,确定合适的税率,按照从量计征的方式也并无不当。” 政部财政科学研究所税收政策研究室副研究员许文对本报分析。

  第二个改革重点是税目。学者认为,一次性将所有自然资源纳入资源税征税范围,改革的力度过大,实际操作复杂。“土地、水和森林资源的稀缺性已经得到社会公认,而且各国有成熟通例可以借鉴,因此将他们纳入资源税征收范围既必要也可行。”清华大学法学院副教授邓海峰对记者说。

  但许文认为上述观点过于理想。据其透露,在近期改革中,新增上述税目的难度很大,税目增加会十分有限,具体增加哪些税目尚未确定。

  和税目相比,提高税率的改革难度会更大。难度一方面源于技术层面,提高税率,多高才算合适?不仅有该税率与该税目下的其他税费之间的平衡问题,还要综合考虑对宏观经济的影响。

  难度的另一方面来自某些能源产品价格的非市场化。现在流传的方案,是要将资源税的征收比例提高到煤炭销售价格的10%,而现有的征收方案,其税负比例仅为价格的1%左右。

  “这让煤炭企业压力很大,煤炭企业增加的这部分成本,在现有的市场煤计划电价的体制下,无法转嫁。”一位煤炭行业的从业人员如此分析来自企业的阻力。

  在税率确定原则上,邓海峰建议,适当提高税率标准,宜采取浮动税率,“由中央确定某个资源品种的税率范围,由地方政府在该范围内确定具体的征收标准。”

  此外,资源税归属也亟待改革。“现行资源税,根据分税制的规定,名义上是中央和地方的共享税,但实际上除了海洋石油资源税作为中央收入,其它资源税作为地方收入。”许文介绍。

  邓海峰认为,这不利于中央对地方资源开发的宏观调控,应改为共享税,确定分成比例时以地方优先为原则。

  他还建议,对承担着环境污染造成的重大损失,以及治理环境污染需要大量投资的资源输出地,在提高资源税比例的同时,应以生态补偿制度予以弥补。