一号文件锁定水利改革 将从土地出让金提取10%

　　即将颁布的2011年中央一号文件虽未正式公开，但部分内容已经引发广泛争议。

　　本报获得的最新信息是：“十二五”期间，全国水利建设总投资规模将会超过2万亿元，对于很多人担忧的粮食主产区与非粮食产区的利益矛盾、小型农田水利设施投入不足、水资源管理等问题，一些主要部门或已经完成、或正在制定相关配套文件。

　　按照水利部人士的说法，国家发改委、财政部、水利部等多部门已经下发的 《关于进一步加强小型农田水利重点县建设管理工作》、《水利建设基金筹集和使用管理办法》，这些皆属于今年中央一号文件的配套范畴。

　　除此之外，由水利部起草的《关于实行最严格水资源管理制度的意见》很快将要正式公布，其中包含财政、投资、金融、税收、土地、价格、政绩考核等一系列支持水利建设的新政策。

　　而对于目前争议最大的地方政府“从土地出让金中提取10%用于农田水利建设”这一硬指标，一位水利部人士回复很谨慎——“只要没有对外颁布，太多的争议都意义不大”。但他同时也表示，对一些农田水利设施薄弱的农业大县和产粮大县，相关部门会出台比较具体的支持政策，比如“给予农民的种粮补贴、农机补贴等会再多一些”。

　　锁定农田水利

　　根据目前公开信息，今年中央一号文件的准确名称是 《关于加快水利改革发展的决定》。

　　文件中目前最引人热议的是：“十二五”期间，全国水利建设总投资规模约2万亿元，其中来自中央的拨款达到1万亿元左右。核算下来，中央和地方每年平均对水利项目的总投资4000亿元，中央财政每年单独对水利项目的投资是2000亿元。

　　虽然也有业内人士表示，国家对水利的投入还很低，但比较“十一五”期间全国水利总投资只有7000亿元，其中中央投资只有3000亿元，“十二五”水利投资应该算是较大的手笔。

　　但包括官员、专家在内的人士仍担忧，一些关键部门会考虑维护部门利益，多出政绩，过分热衷于搞大江大河的治理工程，而对中小型农田水利特别是小型农田水利设施采取继续减少投资，由此造成新的水利改革政策难以落到实处。

　　中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田数次主持农田水利的调研项目，根据他多年来深入基层调查的结果，中央政府的财政支农资金主要用于大江大河的治理，而地方政府则片面追求“市场化”，更多的投入到那些具有较高收益的城市水利建设项目，对于小型农田水利设施的建设、管理、维护工作则采取的是“甩包袱”的做法，每年真正分给小型农田水利建设和水土保持工作的费用微乎其微。

　　我国现有的农田水利设施大部分都是兴建于上世纪50-70年代，历史欠账太多太沉重，根据第二次全国农业普查得出的数据，我国有70%以上的村庄没有任何农田水利建设投资，而能够获得国家投资的村庄仅占9.56%，这些问题过去几年都被中国粮食“七连增”的表象所掩盖。

　　冯广志是水利系统的一位老专家，退休之前，他担任水利部农村水利司司长。他表示，这几年中央大幅增加水利投资，但真正用于农田水利上的数字很少，2010年也只有100个亿。

　　本报获得更确切的数字是：国家从2006年开始对小型农田水利设施投了3个多亿，到2009年是45个亿，去年是48个亿。计划投入本来就很少，但每年还有部分资金被挤占。

　　事实上，相关管理部门已经意识到小型农田水利设施薄弱，2009年，财政部就确定了第一批400个重点县建设，各级财政共安排重点县建设专项资金64.1亿元，具体到每个重点县平均投入是2035万元。到去年底，财政部给出的名额已经上升为850个小型农田水利重点县，但投入还是比较低。前不久《关于进一步加强小型农田水利重点县建设管理工作》下发之后，财政部正在确定第三批小型农田水利重点县名单，财政支持力度也将进一步增大。

　　在新的文件中，也进一步明确了投入主体——“重点县建设以中央和省级财政投入为主”。

　　卖地治水

　　从多方面的信息来看，“土地出让金中提取10%用于农田水利建设”这一硬指标极有可能出现在中央一号文件中，这也是目前争议最大的问题。

　　目前业内人士争议的主要集中点在于：各地土地出让收入肥瘦高度不均衡。在中西部地区传统的种粮区、农业大县，基本没有多少土地出让金，而在很多南方沿海省市和上海、北京、天津等大城市中，来自土地的出让收入却很高。

　　如果按照 “从土地出让金中提取10%用于农田水利建设”实施，可能带来的结果是：愈是土地出让收入偏高的非粮食主产区，10％的土地出让金无处可用，而土地出让收入偏低的粮食主产区，即便悉数拿出这10％也无济于事。由此带来的更深层次的矛盾还有：这种做法不仅难以实现用土地出让金支持农田水利建设的目的，更使得粮食主产区与非粮食产区的利益矛盾更加凸显。

　　2010年上海土地出让收入高达1366.49亿元，在国内排名首位，但由于上海农地较少，当年投资农田水利只有1亿元。像北京、天津这些土地出让收入很高的经济发达地区也属于此类。

　　与此相反，在一些最需要投资农田水利建设的产粮大省和农业大省，比如河南、江西、安徽等下属的市县，由于中国长期实行低粮价政策，这些地方粮食主产区都属于经济穷省，土地出让收入都很低。

　　如河南省是中国第一产粮大省，每年都会调往全国各地300多亿斤的原粮及加工制品。河南省每年粮食产量超过10亿斤的有52个县，而52个县的人均财政支出占不到河南全省108个县中的一半，是全国人均财政支出的三分之一。

　　再比如，滑县作为河南第一产粮大县，该县每年的粮食都源源不断地被输送到粮食非主产区，可滑县每年的人均财政收入都是河南省倒数几名，县政府每一年都是财政拮据。

　　有水利部人士分析，根据国土部发布的数据，2010年全国土地出让金是2.7万亿元，如果延续这个数字推算，今年用于农田水利建设的投入将大约是2700亿元。但前述知情人士表示，从今年开始，从上至下，中央对农地流转的政策会明显在收紧，今年用于农田水利建设的投入将会大大降低，具体数字很难预测。

　　不过，对于目前外界对“从土地出让金中提取10%用于农田水利建设”这一硬指标的争议，他虽然不愿多做评论，但同时也表示，国家将对一些农田水利设施薄弱的农业大县、产粮大县将会出台较为具体的支持政策，比如“给予农民的种粮补贴、农机补贴等会再多一些”。