陈宝存：上海土地到期无偿收回违背物权法

　　据第一财经日报报道，2011年上海土地交易市场首拍在上周落幕，但预申请须知中“出让人收回并补偿相应残余价值”这一“史无前例”的规定，在业内掀起了继《物权法》之后新一轮关于土地使用权到期后该如何处置的争论。更有甚者，其《国有建设用地使用权出让预申请须知》中显示，土地期满后的处理方法为“出让人无偿收回”。

　　上海市规划和国土资源管理局于1月17日在其官网发布通知澄清。通知称，无偿收回是针对该宗土地出让期限届满后，土地使用者申请续期未获批准而言的。此解释不能令人满意。

　　据报道：17日早盘地产股大幅跳水，多股跌幅逾6%。截止10：35分，世茂股份下跌7.76%，荣盛发展大跌6.29%，中天城投和中国宝安的跌幅也超过6%，还有鲁商置业、首开股份和保利地产等6股跌幅超过5%，金地集团等15只个股的跌幅也在4%以上。

　　这两天沪上与北京媒体一直就此问题让我谈谈看法。我认为这是在本已混乱的土地产权问题上的糟糕解读。使用权是否续期的问题，完全是物业销售之后小业主的权利，上海与开发企业签署协议规定是否续期本身就是违背物权法的。

　　2007年出台的《物权法》就明确规定，住宅建设用地使用权期满将自动续期。而新的土地管理法尚未出台，在调控房价的大背景下，土地自动续期悬念在于有偿还是无偿续期问题上。我对记者坦言：土地租用权到期，无偿收回的同时，地上建筑物属于小业主，如何无偿收回？

　　有报道称：本次出让的“罗店新镇A1-3”地块相对特殊,一级开发商将获得土地出让金的大部分。而本次上海试点的“土地使用权到期后无偿收回”,有主动平抑地价房价地价过快上涨压力的意图,也是上海政府对国有土地使用权出让制度改革的一次尝试。

　　联想到急于仓促出台的并无法理依据的房产税，与日益增长的征地拆迁与用地价格的矛盾，成为地方财政不可承受之重。

　　现有《土地管理法》第58条第1款规定：“有下列情况之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：

　　（1）为公共利益需要使用土地的；

　　（2）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；

　　（3）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；

　　（4）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；

　　（5）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的“。

　　关于无偿收回的适用法规：我们看到《城市房地产管理法》第19条规定，“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿”。

　　第21条第2款：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回”。

　　而《城市房地产管理法》第25条与开发企业就开发期限所在的规定不再此列。“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府，政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外”。

　　我们知道的是，新的土地管理法与拆迁安置条例，正在进行审议阶段。就土地产权问题与农用地流转问题上的认识尚不一致。如果农地使用权与承包权等等可以市场流转，那么所谓国有土地使用权的流转必然出现颠覆性的改变。为了房地产调控与地方财政问题，急于出台完全违背《物权法》本意的土地使用权无偿收回的规章本身，就是极为不严肃的事情。

　　一份名为《土地管理法(修订草案征求意见稿)》的文件,开始在全国国土厅局系统“征求意见”,总计包括49条新增法规。49条新规当中,最受人关注的住宅70年大限到期后“按照国家有关规定自动续期”替换了原来表述明确的“无偿自动续期”。我们知道的是“征求意见稿”将形成《土地管理法》的基本框架,全国人大法工委也将审核该法。

　　而“征求意见稿”新增49条“新规”,涵盖了农村集体土地权利、承包经营权流转、土地督察、土地使用权到期处置、宅基地权利、土地交易、征地及其补偿、土地调查登记、耕地保护等多方面的内容。

　　在此之前,《土地管理法》的修改在十届人大期间就已经被列入“一类立法”范畴。2008年,国土资源部内部曾起草了《土地管理法》的“草案”,对现行《土地管理法》多有突破,如宅基地可以抵押、明确住宅用地70年使用权到期之后无偿自动续期等。

　　现有法规法规中，只有物权法已经颁布，土地管理法的新法修订方向，实际已经相当明确，那么上海的尝试是很不严肃的问题。上海用旧的正在修订的土地管理法，规定语焉不详的所谓无偿收回土地使用权，既不可执行，也是对小业主产权的不尊重。

　　国有土地使用权之争应当有圆满的解决方案。但是，上海的不论任何理由之下的无偿收回尝试是没有道理的。