转变经济发展方式：财税的责任与压力

　　财税体制对于社会经济活动具有重要的调节和引导作用，是加快转变经济发展方式的重要基础和保障;财税体制改革涉及国家、企业、个人之间以及中央和地方之间、地区之间、部门之间等的利益关系，在经济体制改革中占有重要地位，是完善社会主义市场经济体制的关键环节。“十二五”规划纲要提出，积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制。当前，财税体制改革的重点和难点是什么?应当在哪些方面实现“突围”?本期“前沿关注”聚焦财税体制改革在加快转变经济发展方式中面对的责任和压力。

　　——编 者

　　“十二五”时期，把加快转变经济发展方式这条主线贯穿于经济社会发展全过程和各领域，一个重要方面就是财税活动过程以及财税收支领域。财税的一个重要特性是“牵动大部、覆盖全部”——其触角能够延伸至几乎所有家庭和企业、经济社会活动领域;其范围能够覆盖所有政府部门、政府职能、政府活动领域。正因为如此，“十二五”规划纲要将“积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制”放在十分突出的位置。这意味着在“十二五”时期加快转变经济发展方式，财税所担负的责任和所承受的压力是空前的，必然要经历一个深刻而痛苦的调整过程。以下便是几个比较突出的方面。

　　优化产业结构与财税体制调整

　　我国虽已建立起比较完整的现代产业体系，但产业结构处于严重失衡状态，主要表现为制造业和服务业不相匹配，制造业比重高，服务业比重低。因此，控制制造业产能的盲目扩张并加快发展服务业，从主要依靠工业带动增长转变为更多地依靠服务业带动增长，形成工业和服务业双轮带动增长格局，是在加快转变经济发展方式中要解决的一个重要课题。用优化产业结构的要求来衡量现行财税体制特别是现行税制体系，就会发现两者之间存在尖锐矛盾。

　　与其他国家有所不同，在我国的商品和服务流转领域并行着两个一般流转税税种——增值税和营业税，前者主要适用于制造业，后者主要适用于服务业。鉴于一般流转税属于“中性税”——税制设计不应对纳税人的产业投资方向产生影响，从1994年现行税制诞生的那一天起，这两个税种的税负水平一直维持着大致平衡。然而，在增值税“转型”改革于2009年启动、税负水平削减之后，营业税的税负水平就显得偏重了。随着增值税税负的相对减轻和营业税税负的相对偏重，制造业税负水平相对下降而服务业税负水平相对上升。毋庸赘言，因税负失衡而阻碍产业结构调整甚至导致产业结构逆向调整的情况，无论从哪个角度看都是必须改变的。

　　改变这种状况，途径无非两个：或让增值税吃掉营业税，从而在整个商品和服务流转环节统一征收增值税;或在营业税的框架内调减税负，从而回归营业税和增值税之间税负水平大致均衡的状态。综合来看，应优先考虑前一个办法。在早已成型的税制改革方案中，它被称为增值税“扩围”。并且，“转型”与“扩围”一直是被放在一起、相互联系的围绕一般流转税的调整行动。换言之，在增值税“转型”改革完成后，理应相机启动“扩围”进程。问题在于，一旦着手“扩围”，如下三个障碍须立刻寻求破除之策：

　　其一，营业税是地方政府的主体税种，将营业税并入增值税的前提条件之一是为地方政府寻找并设计好新的主体税种。在现行税制框架内，这样的税种或者不存在，或者难有变更归属关系之可能。几乎唯一的可行方案，是按照既有税制改革方案开征以房产税为代表的财产税，并以此作为地方政府的主体税种。但在全国范围开征房产税或其他财产税，还有相当长的一段路要走。

　　其二，按照目前的税收收入格局，倘若其他税种不做相应调整，“扩围”后的增值税份额便会跃升至60%左右。增值税的块头儿过大，显然不利于税收收入或财政收入安全。因此，实施增值税“扩围”必须同时辅之以诸如相应调减增值税税负、调增其他税种税负以及开征新的税种等配套措施，而这又涉及现行税制体系以及既有税制改革方案的一系列变动。

　　其三，现行财政体制以“分税制”冠名，其实分的主要是两种(类)共享税，其中增值税75∶25分成，所得税60∶40分成。这样的分成比例显然是建立在营业税作为地方税基础之上的。如果营业税并入增值税，随着营业税归属关系变动，这样的分成比例基础条件不复存在了，分成比例自然要随之调整。这意味着实行了17年之久的现行分税制财政体制需要重新构建。这又是一件大事。

　　推动解决这些问题是增值税“扩围”的重要条件。基于增值税“扩围”对优化产业结构意义重大，“十二五”规划纲要已作出安排。深化这一领域的改革，对加快转变经济发展方式具有重要意义。