我国水运利用滞后 成30年来唯一负增长交通方式

　　“黄金水道”的体制烦恼

　　解决长江“黄金水道”发展中存在的瓶颈和制约，是复兴我国内河航运的关键

　　“你从雪山走来，春潮是你的风采；你向东海奔去，惊涛是你的气概”改革开放之初的1983年，一部《话说长江》的纪录片创下了40％的收视巅峰，将中华民族的“母亲河”长江，“惊天动地”地展现给正在拥抱改革大潮的中国观众。

　　谁曾想到，自此28年来，这条近6400公里的亚洲第一大河和世界最大规模的“黄金水道”及其所代表的中国水运，一直在狂飙突进的中国经济大建设背影中默默潜流，其发展饱经了起落蹉跎和百转千回。

　　查阅国家统计局发布的最近三个五年规（计）划综述，在数十万字的成就表述中，涉及水运发展的不足200字。在“十一五”规划成就表述中，甚至只字未提。然而，正是在“十一五”期间，长江成为世界上运量最大、航运最繁忙的通航河流，在2010年一举达到15.02亿吨货运量，是密西西比河的近3倍和莱茵河的5倍。而中国内河通航总里程也以12.4万公里，年货运量与中国铁路货运量相当的市场“体重”，位居世界内河第一。

　　“纵观我国内河航道发展与建设，可以看出我国河流明显缺少美国大规模开发治理河流的建设阶段。”交通运输部综合规划司水运规划处处长毛健分析说，中国千百年来受洪水危害的影响，对河流存在相当程度的恐惧心理，治水思路偏重对洪水的防护，主要措施是加固大堤，相当长的时期内，未能从根本上改善对河流的控制与调节，使得沿江产业布局和水资源综合开发利用受到限制。

　　这样的结果就是，与铁路、公路、航空等其他运输方式的蓬勃发展相比，拥有优越条件和悠久历史的中国内河航运明显滞后，在国家综合运输体系中比重不断下降。至今，全国内河航运总里程还没有超过1978年13.6万公里的数据。这意味着水运是改革开放30余年来唯一负增长的交通运输方式。

　　“说实话，建一条铁路，修一条高速公路，开一条航线，都是摸得着、看得见的成绩。治理航道都在水下，而且都是公益性工程，搞得再好也难引人注目，甚至产生‘公地悲剧’效应。”采访中，一位水运管理研究人士为本刊记者讲出了自己的担心，随着三峡大坝成功蓄水，干线2838公里全部为高等级航道，加上近年来国家领导人高度重视水运发展，长江航运开始突飞猛进地发展，“但长期以来体制上形成的制约和轻视水运的思想意识根深蒂固，很难改变内河航运‘人微言轻’的现状。”

　　尽管“十二五”期间，长江航道建设投资“空前加大”，将达到215亿元，是过去55年11个五年计（规）划总投资的2.75倍，但在他看来，资金“瓶颈”的解除并不意味着最关键的体制“瓶颈”就能解除，“如果说只是维护现状，没有问题。但要让长航局或珠航局一个厅局级单位管理和协调全流域诸多省部级‘诸侯’，推动内河航运跨越发展，几乎是不可能完成的任务。”

　　水运的“含金量”

　　长江素有“黄金水道”称誉，是唯一横贯中国东中西三大经济区的水路运输主通道:外接国际市场、上海浦东开发区，中联皖江经济带、武汉城市圈、长株潭城市群，西接成渝国家统筹城乡综合配套改革试验区，是“舞动”东中西部间技术、资本、资源和产品跨区域流动的一条“巨龙”。

　　2009年12月，国务院副总理张德江调研长江航道，在武汉召开了全国内河航运发展座谈会；2010年8月，温家宝总理主持国务院常务会议，研究部署推进长江等内河水运发展工作；2011年1月，《国务院关于加快长江等内河水运发展的意见》印发；3月14日全国两会讨论审议通过的“十二五”规划纲要明确提出“大力推进长江等内河高等级航道建设”；3月24日，张德江在湖北出席国家内河高等级航道“十二五”建设启动仪式

　　一年多时间内，高层领导高度关注水运发展，频频莅临现场谋划，在上述研究人士看来，这一方面说明中央领导在战略层面已就发展水运取得了共识，另一方面也暗示当前大力发展水运的时机已经到来。

　　交通运输部数据显示，我国流域面积在100平方公里以上的河流有5万多条，总里程43万多公里，大小湖泊900多个，内河航运资源比较丰富。其中，长江水系、珠江水系、京杭运河与淮河水系、黑龙江与松花江发展航运的自然条件优越。

　　他告诉本刊记者，尤其在加快经济发展方式转变的大背景下，相比其他交通运输工具，水运成本低、占地少、能耗小、安全且绿色环保的优势显得格外突出。

　　据测算，从重庆到上海通过长江、铁路、公路运输集装箱的单位运价比约为1:2:6；在运输距离相同的情况下，500吨～1000吨级航道的通过能力为干线铁路的1～1.5倍、高速公路的4～6倍；从能耗方面看，公路、铁路、长江干线每千吨公里运输周转量能耗比是14:2:1；从污染排放方面看，内河航运污染物单位排放量是公路的1/15、铁路的1/1.2。同时，内河航运占地少，长江干线单位占地产生的货物周转量是公路的167倍、铁路的13倍。

　　事实上，还有更多被“埋藏”的信息不为公众所知。2010年，水路货运量达到36.7亿吨，超过铁路货运量，占全社会货运量的12％；水运货物周转量65780亿吨公里，约占全社会比重的60％。其中，外贸运输90％以上是通过水运完成。而且，这些数据还在大幅增长。

　　“水运在区域经济社会发展中具有不可替代的重要作用。”他介绍说，长江干流沿线九省市GDP总额占全国的40％，长江沿岸聚集了全国500强企业中的近200家，“长江干线水运完成了沿江地区近85％的煤炭和铁矿石运输任务，钢铁、化工品和汽车的生产能力达到或接近全国比重的50％，沿江22个国家级开发区产值利税占全国开发区比重超过40％。”

　　而且，长江水运对沿江7省2市经济发展的直接和间接贡献就达1.2万亿元，直接吸纳就业200万人，带动就业近千万人。长江已成为世界上运输最繁忙、运量最大的内河，西江航运干线已成为沟通西南与粤港澳地区的重要纽带，京杭运河已成为我国“北煤南运”的水上运输大动脉。

　　发展的“烦恼”

　　如此丰富的内河航运资源，过去60多年来，一度由于缺乏系统治理和体制建设不足而步履蹒跚、烦恼不断。一位航运管理者介绍说，上世纪50年代末，尽管当时航道等级不高，但全国内河航运网络的通航性较强。以汉江为例，从湖北武汉可以通达陕西汉中。因为只考虑水利，不建通航设施，1968年石泉水电站等大坝建成后，汉江上游航运中断；1974年丹江口水库建成，中游也基本断航。自唐以来帆樯林立的汉江航运由此衰落。

　　同样的故事也发生在珠江水系。在建设大化、百龙滩大型水电站时，由于未能同时建造过船设施，造成干流红水河断航30多年，至今未能复航；西江支流左江自上世纪90年代初建设崇左左江电站未能同步建设过船设施，造成80年代末已复航的左江又重新断航。这些流域地区丰富的煤炭及其他资源因此无法开采外运，发展缓慢而成为大西南地区最大的贫困片区。

　　即使作为“黄金水道”的长江，也一直不断遭遇碍航的威胁。葛洲坝（600068）（600068，股吧）和三峡大坝尽管都建有翻坝设施，由于没有预计到近年来长江航运突飞猛进地发展，三峡大坝设施通过能力已迅速趋于饱和。不过，最令长江航道管理者头疼的还要属“雨后春笋”般林立南北的跨江大桥。

　　目前，据不完全统计，整个长江已有70多座桥梁，计划修建150座。部分桥梁的净高净空都对船舶通航构成了限制。最典型的就是1968年建成的南京长江大桥，空高24米，桥身过低严重阻碍了长江中上游发展，“已成为束缚长江黄金水道开发的最大瓶颈。”

　　具体而言，南京长江大桥以下港口由于不受桥梁高度限制，5万吨级海轮可乘潮直达。但以上只能最高通航5000吨级货轮，先后投资数十亿元在芜湖、安庆、重庆等港口建成的数十座5000吨级外贸码头和集装箱码头，很少有大型外轮靠泊，形同“腰斩”。

　　在接受本刊记者采访中，一位地方航道局负责人将这戏称为“通了南北，阻了东西”，而且新问题比老问题还多。他介绍说，比如，原本航宽可以达到500～800米，桥梁建成以后，就必须规定船从两个桥墩之间走过去，航宽大为减少，“一方面，一旦出意外，就可能撞上大桥，甚至可能造成毁桥断航的大事故；另一方面，建桥影响和改变航道，严重毁坏航道资源。”

　　“长江桥位资源有限，不是说想建多少桥就能建多少桥，建桥应该综合考虑桥位选择。”令其痛心的是，目前长江沿线平均40公里一座桥，按目前计划未来甚至会达到18公里一座桥。比如，本刊记者调研中发现，某市长江公路大桥建成后，又在此桥七八公里处兴建城际铁路桥，为什么不能合并在一起呢？令人难解的是，如今在这个铁路桥不远，又要建长江公路二桥。长江上这样的例子太多了。

　　“九龙治江”

　　对于碍航问题，作为交通运输部派出机构，长航局和珠航局一直与相关部门和沿江地方政府进行积极协调。但本刊记者调研中发现，一个厅局级行政管理单位最多也只能沟通到同级单位，很难也无法影响到其他部门和地方的决策层面。尤其是下属各航段的航道局，以处级单位身份与地方“诸侯”周旋，协调之难可想而知。

　　“对南京航道以上建桥，我们建议空高按32米控制，也就是说以后万吨级的船可以走。地方政府就急了，南京长江大桥也就24米，凭什么要我建32米啊？8米的差距，投资额就大大增加。”上述地方航道局人士说，建隧道对通航影响最小，同样也因为造价高被地方拒绝，最后地方政府还认为航道部门阻碍其发展建设，“甚至有的地方，怎么对其方便怎么选址，把规划交上来，认可也好、不认可也好，我就这么走。”

　　近20年来，作为建筑材料的黄沙需求巨大，长江中下游出现了严重的乱采乱挖。考虑挖沙后对航道的影响，航道管理者希望分散采挖，不要太深。而挖沙公司拿着批文就不管不顾，往往破坏航道。“武穴航道，我们就不得不花费大量资金将采沙公司挖掘的大洞填平。”讲到此处，他特别无奈。

　　甚至航道维护和疏浚也遭遇到困境。这位航道局负责人说，维护航道是公益性项目，过去地方政府带着猪肉瓜菜来慰问，现在渔民说影响打鱼要求赔偿，“2004年，某军品三天后要过江，这边渔民堵着不让挖。没办法，层层协调到地方有关部门。地方领导说，稳定和谐是第一要素，还是要给点钱。我们没办法只好掏钱，但预算中没有补偿一说，只能变相为‘慰问’渔民。”为促进地方经济疏浚航道，还要出钱慰问渔民，对此他一直想不通。

　　这些问题，在他看来，关键在于航运管理部门行政管理级别不高、权威性不够、话语权太小所造成。据本刊记者不完全统计，整个长江干线的行政管理，直接涉及城建、水利、交通、铁路、环保、矿产、农业、渔业、林业等9个部门，间接涉及则多达20个部门。“九龙治江”的直接结果就是，行政管理权过于分散，航务部门的“人微言轻”，也从体制上决定了长江航运难以做到系统性治理。

　　十年前，就我国航运管理现行体制弊端，原交通部水运司巡视员彭翠红曾撰文直言:

　　其一，缺乏强有力的检查监督机制。在国内航运方面，各级政府交通主管部门专门从事航运管理的机构不具备执法主体资格，难以有效地行使航运检查监督职能。现行法律法规缺乏严肃性和权威性，是我国航运市场表现不够完善、不够规范的主要原因之一。

　　其二，现行的航运管理体制存在着明显的地区间的分割，与全国统一的航运市场的特征不相适应。长期以来，我国的航运管理是按行政区划针对企业实施管理的，因而存在着中央与地方、地方与地方、部门与部门之间的保护，不利于公平、公开、统一航运市场的建立。

　　其三，交通运输部设在长江和珠江干线的派出机构职责不够明确，难以保证管理职能的有效发挥。长江航务管理局除长江干线航道的维护和管理、水上安全监督方面有实质性的管理之外，对长江干线水运市场、港口的管理职能不够明确，难以具有较高的权威来发挥代部行政管理长江干线和协调沿江各省航运的职能。珠江航运管理局与两广航运主管部门职能交叉、重叠，没有实质性的管理工作，也难以起到协调两省航运的作用。

　　这些问题至今仍然存在。近年来，为改变被动局面，长江航务管理部门对沿江其他涉水单位，本着“求大同、存小异”的原则，寻求互助共赢，推进水资源综合利用。到目前，已与18个省市地方政府、管理部门和科研学术机构签订了共建协议。

　　“千呼万唤”《航道法》

　　目前，令航运管理部门尤为期待的就是《航道法》和《航运法》的出台。受访的航运研究人士直言，“航运管理，问题最多的还是法制不健全，话语权较低。法规不明，使得航道管理部门在实际工作中没有依据，遇到实际问题无法理直气壮地同其他管理部门协调沟通。”

　　据了解，在世界水运发达国家，美国在过去的100多年中，连续发布了36部与航道有关的法律法规；荷兰自20世纪初就制定了航道保护的法律；原联邦德国1990年制定了《联邦航道法》。而在我国，仅在1987年颁布了《中华人民共和国航道管理条例》，内容和规定已经明显滞后于经济和水路运输发展步伐。

　　上世纪90年代中期，交通运输部开始着手《航道法》的起草工作，2000年拿出了初稿，报送至国务院法制办，事后没有下文；2003年，交通运输部梳理了航道建设与管理面临的主要矛盾及急需用法律解决的焦点问题，2005年又新起草《航道法》，仍无结果。直到2009年，张德江副总理调研长江航运后，再次启动了《航道法》起草工作。据介绍，该法已经连续两年列入国务院立法工作计划，正处在调研阶段。

　　《航运法》同样命运多蹇。“中国是一个航运大国，但直到目前还没有制定《航运法》。”据上海海事大学教授胡正良介绍，从1996年开始到2004年，其间《航运法》一共起草了11稿。也是直到2009年张德江副总理考察长江航运后，加上我国航运业的快速发展，《航运法》制定工作重新受到关注。据初步计划，到2012年底完成该法的起草工作。

　　现在，据今年国务院2号文《关于加快长江等内河水运发展的意见》要求，到2020年，全国内河水运货运量达到30亿吨以上，建成1.9万公里国家高等级航道。长江干线货运量将达到23亿吨，运输船舶平均吨位超过2000吨，建设成以长江干线为主，铁路、公路、航空、管道共同组成的沿江运输大通道。

　　为此，《“十二五”长江航道发展规划》提出，“进一步加强中央与地方的协调，加大交通部与沿江七省二市合力建设长江黄金水道的协调力度，切实落实长江水运发展协调领导小组所达成的各项共识，在长江航道的规划、建设和管理中，联合治水，真正形成交通水利、国土、环保等相关部门协调的有效机制。”

　　他告诉本刊记者，“目前，长江航运面临史所罕有的黄金机遇期，但相配套的体制改革和法制建设必须及时跟上。否则，再次丧失机遇将会遗恨千古。”