杨燕绥：公务员养老金过高成为众矢之的

　　编者按

　　事业单位改革难，事业单位养老保险制度改革更是难中之难。

　　胡雅君

　　自2008年启动5省市事业单位养老保险制度改革试点，事业单位养老保险向企业看齐以来，利益所涉阻力重重，改革并无实质推进。

　　本身就问题多多的企业职工养老保险制度，显然无法承载事业单位加入其中。改革方向需要重新梳理。

　　为保证事业单位养老保险改革的公平性和彻底性，公务员不应独立于改革之外。

　　破解乱局，需要精细的制度设计。

　　“中国养老金制度，不改不行。”

　　谈及中国养老金改革现状，清华大学养老金工作室主任杨燕绥直言，公务员养老金过高成为众矢之的，事业单位养老金改革僵局难破，城镇国有企业职工养老金待遇逐年下降。

　　作为中国养老保险改革的见证者，她指出，现行的城镇企业职工养老保险是一个先天畸形的制度，亟待结构调整，而让事业单位加入到城镇企业职工养老保险这样一个本身就问题重重的制度中去，只会让整体结构调整更加艰难，事业单位改革也会遭遇搁浅。

　　作为中国养老保险试点改革清华方案的主要设计者，杨燕绥为沉疴多年的养老保险开出的药方是，建立中央政府统筹的国民基础养老金，同时市场化运营全民个人账户养老金(含职业养老金和个人储蓄)。

　　对于公务员和事业单位养老保险改革之路，她指出，公务员和事业单位也应进入到国民基础养老金系统，以职业养老金替代退休金，对接国民基础养老金，带动全国养老金制度结构性调整。

　　城镇企业职工养老保险制度先天畸形

　　《21世纪》：事业单位养老保险改革在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市试点，但是成效不佳，您认为症结何在？如何才能推进改革步伐？

　　杨燕绥：目前事业单位养老金制度改革陷入僵局，是因为没有一个适当的改革方案。

　　原来的思路是事业单位参加城镇企业职工社会养老保险，但该养老保险本身存在费率过高、社会统筹和个人账户混账管理、个人账户空账运营和记账利息低，养老金替代率逐年下降等问题。企业职工养老保险费率高、待遇低，本身即应当进行结构性调整。

　　因此，试点地区消极对待向企业职工养老保险制度靠拢式改革，只改“进口”，即试点地区也让事业单位职工缴纳工资的2%-5%进入个人账户，但是不改“出口”，事业单位职工的退休金并不是按照城镇企业职工养老保险的标准发放，实际还是照常发。

　　《21世纪》：现行城镇企业职工养老保险制度存在如此多问题的根源是什么？

　　杨燕绥：这需要追溯历史。1998年开始执行的城镇企业职工养老保险是作为国有企业改革的配套措施推出的，但这个配套措施并不配套。因为养老保险收缴费率是按照原来计划经济下国有企业的员工人数、工资基数和退休人员人数的比例来测算的。但当年国企改革引发大量工人下岗，提前退休转化成养老金领取者，当时全国平均退休年龄只有47岁，计划中的缴费人与领取人之间的赡养比和实际赡养比例差异明显。这个改革计划一出生就是个畸形儿，执行初始政府就发现收上来的养老金不够支出，中央必须转移支付。

　　但当时中央没有公共财政、社保预算的概念和做法，中央转移支付能力非常有限，于是挪用个人账户，导致社会统筹和个人账户长期混账管理、个人账户空账运营。

　　《21世纪》：你曾说过，目前我国城镇企业职工养老保险28%的费率是全世界最高的费率，为何如此高费率依然不够养老保险金支付？

　　杨燕绥：这个新制度把过去的养老金负债和新制度负债混在一起，它不仅支付了下岗提前退休人员的养老金，而且还要支付以前已经退休人员的养老金。这样就使这个制度无论从赡养比还是资金筹集和供给能力，从一开始就不配套，随着时间推移，问题日益严重。

　　现在28%的高费率不是应对已经到来的老龄化的良药。到2015年以后，预计劳动人口每年约以800万的速度开始下降，继续保持28%的费率使得企业负担太重，也让个人生活水平下降。年轻人在20多岁最需要解决的是养孩子和买房子，而不是储备养老金，现在政府定这么高的费率，年轻人感到养孩子和买房子负担太重，沦为孩奴和房奴。

　　因此政府一方面需要降低费率、拉动消费，另一方面又要提高养老储蓄应对老龄化，陷于“两面楚歌”当中，要解决问题只能通过精细的制度设计。

　　事业单位加入企业职工养老保险成本高、效果差

　　《21世纪》：如果让事业单位加入到城镇企业职工养老保险里，会出现什么局面？

　　胡雅君

　　杨燕绥：从财务上说，事业单位马上要承担28%的费率，因为事业单位职工要缴纳个人工资8%，事业单位也要筹集20%，这20%到底是财政出钱还是让事业单位自己筹集资金，目前并不明晰。如果事业单位面临自己筹集资金的压力，其公益性难免受到影响。即使这样，事业单位的养老金水平也会出现大幅度下降。

　　现在城镇企业职工的养老金只有

　　很少的地方能发到2000元，全国平均水平也就是1300-1400元。而事业单位按传统，退休金是其个人最后工资的80%以上，拿个三四千元不成问题。这样一来，事业单位退休收入降低千元，他们肯定不愿意。而政府的思路是通过职业年金来弥补，但职业年金的钱从哪来呢，经过我们的测算，要建立职业年金，需要单位再出8%，个人再出8%，总共增加16%的费率，加上基本养老保险28%的费率，总共是44%的费率来推动养老保险改革。

　　《21世纪》：这一改革方案，个人需要承担16%费率，单位要缴纳28%费率，那单位缴纳的这笔钱从哪里来？通过财政拨款吗？

　　杨燕绥：事业单位分类改革完毕之后，保留下来的事业单位属于公益部门，应该由财政拨款，但是财政能拨出来这个钱吗？

　　而且我们测算，即使由财政拨款，事业单位养老保险待遇跟改革之前相比，还是略有下降的，事业单位养老金替代率达不到现在的80%以上，只有70%左右。如果政府要保证事业单位养老待遇不下降，政府还要拿出一笔钱作为养老基金投入。这是一个成本昂贵效果欠佳的制度。

　　我认为，现行城镇企业的职工养老保险本身就应该进行结构性调整，它非但不调整还要让事业单位加入进去，这是一个非常错误的选择。实际上这不仅使养老保险结构调整推延，而且也降低事业单位整体改革的热情。

　　养老保险费可改为社会保障税

　　《21世纪》：如何对现行的城镇企业职工养老保险制度进行结构性调整？

　　杨燕绥：养老金制度安排应该分为两个部分和两级目标：第一个是国民基础养老金，由政府筹资解决所有老年人吃饭问题，克服贫困；第二个是个人账户养老金，个人账户养老金与个人积累能力、用人单位缴费和投资收益关联，让劳动者、纳税人通过建立养老个人账户，得到税收的减免、养老金公共服务系统的服务，能有审慎专业的投资保值增值，保证其体面生活，具有消费、纳税、投资能力。

　　养老金制度应当做到“社会统筹国民化，个人账户全民化”。“社会统筹国民化”是指社会统筹由中央政府负责，建立养老金税，而不是中央向地方收费。这个结构性调整需要把现行的城镇企业职工社会统筹账户对所有人打开。

　　“中央统筹基础养老金国民化，个人账户制度化市场化”。政府要担负基础养老金确保发放的责任，它应该“全覆盖”“保基本”，而不是现在政府说的“广覆盖”。我认为政府在养老问题上不要给自己留余地，谁老了都需要养老金。“保基本”的“基本”是指按照当地消费支出的一定比例，让人们都吃上饭，坚持公平原则。

　　由中央建立养老统筹基金。其实因为所有人都要缴纳，实际上已经是一种税了，我建议把现在的养老保险由费改为社会保障税。我们计算过，在这个方案下，用于基础养老的税率，企业10%左右，个人4%左右。企业和个人的经济负担都大大减轻，就有余力拿出资金给个人养老金账户缴费，如果个人按工资6%，企业按8%缴入个人账户，个人账户会成长的非常快。

　　这里的一个关键问题是要整合现在公务员、事业单位、企业等各类个人账户，只要是我国公民养老金的个人账户都汇集到一个池子里来。

　　《21世纪》：在养老保险结构性调整这一大改革框架下，一些配套制度比如税收减免政策应该如何设计？

　　杨燕绥：首先要制定养老金条例，让所有人都有个人账户，建立国家公共的个人账户养老服务系统，委托银行来做账户管理，每个我国公民都在银行建立一个实名制个人账户，这个账户一般锁定到退休，除非遇到疾病、重大灾害和特殊情况，否则不可以提前领取。他们退休之后，每个月领取年金。

　　不管从事什么职业的人，这一生当中只要有钱，愿意往养老金账户里存钱，政府就应当鼓励，给予所得税减免。减税思路是，针对克服贫困的第一支柱养老金目标，政府在缴费、投资和领取三个阶段均免缴各项税费；针对体面生活的第二支柱养老金目标，在缴费和投资两个环节免税，在领取养老金时对超过起征额部分征收个人所得税；对养老金高收入人群实行较高的税率。

　　胡雅君

　　《21世纪》：对于个人而言，什么时候开始往个人账户里交钱？这种缴费是强制性质的吗？

　　杨燕绥：我建议从16岁开始就可以往个人账户里缴费，但是具体什么时候交钱，四个字：择时酌情。所谓“择时”是因为20多岁的时候年轻人需要结婚买房，他这时候不想存很多养老金，而且那么早放进去，也可能会贬值，所以此时不应强制，而是用税收优惠激励他。 我认为30岁甚至35岁以前都不强制往个人账户存钱，但是35岁到55岁期间必须强制，35岁到55岁的人每年往个人账户设定一个养老缴费最低限额并设定一个终生的最高限额。因为个人账户享受税收优惠，设置终生最高限额是为了避免其成为富人避税所。

　　挪用个人账户1万亿

　　《21世纪》：你建议的结构性调整，基本养老金做到中央统筹由费改税这一变化，将给政府管理带来哪些挑战？

　　杨燕绥：中央需要加强财政的预算能力，我建议在人力资源与社会保障部下设国家社保总局负责根据全国人口的数据做养老金需求测算和待遇调整。同时各个省要建立社保经办机构负责养老金管理，将原来的养老处分成两块，一块是基础养老金的发放办公室，另一块是个人账户养老金管理委员会。

　　管理委员会相当于养老金的受托人，负责制定投资策略，在市场选择账管、投管、托管。

　　还要按照《社会保险法》中规定“国家建立全国统一的个人社会保障号码，个人社会保障号码为公民身份号码”的精神，将社保卡与身份证合并，建立一个统一的社会保障账户，从这个账户分立出来一个养老金账户。

　　《21世纪》：要选择这一路径，目前需要跨越哪些门槛？

　　杨燕绥：第一，财政能不能拿出钱来？因为个人账户要统一，走市场化运营，意味着个人账户必须做实，不能挪用。但现在还有相当多地方是靠挪用个人账户来发养老金的。目前全国挪用个人账户我们估计将近1万亿资金，财政能不能拿出预算把这个窟窿给补上？

　　第二，养老金受托人是谁？现在政府部门是一见钱都上来做，没有钱就都跑了。必须通过制定《养老金法》，或者是在《社保法》下出台《养老金条例》来解决受托人制度设计问题。我建议各地建立受托人委员会。

　　第三，要选择养老金的投资机构。只有建立中国的养老金市场，才能让个人账户增值。我认为在中国应该设立一个四六分的市场，40%的市场归全国社保基金理事会，由它分成储备基金和个人账户养老基金两个基金，分开运作。个人账户养老基金不仅投资资本市场，也投资政府债券，以及公共项目，确保保值增值，而且跟通货膨胀挂钩。让它成为今后政府治理的一个温度计，当政府通货膨胀太严重，个人账户增值幅度跑不赢CPI的时候，理事会就要亮黄灯，甚至亮红灯，告诉政府CPI必须要治理，这可以促进中国的公共治理；60%的市场放开给社保理事会和建立企业年金的企业聘请的基金公司在市场上竞争。

　　公务员和事业单位应引领养老金改革结构调整

　　《21世纪》：在公务员养老保险不同步改革的情况下，如何保证事业单位养老保险改革的公平性和彻底性？公务员和事业单位养老保险如何进行改革？

　　杨燕绥： 公务员和事业单位的改革应该引领中国养老金制度进行结构调整，而不是让他们参加现行制度，更不是让他们自己独立起来。

　　只有公务员和事业单位都加入个人账户职业养老金，让政府本身和养老金改革利益相关，政府才能真正下功夫去治理养老金市场。

　　我建议，改革方式是从执行那年开始，公务员和事业单位的退休金每年下降一个百分点，同时政府为其建立职业年金，每年职业年金增加一个百分点，此消彼长，而个人拿到的金额不变。这样退休金逐渐降下来，降20多年后公务员和事业单位都跟老百姓拿同样的基础养老金。同时职业年金也建立起来，第一年退休的人可能账户里只有一年年金，第二年退休的人有两年年金，以此类推，职业年金的替代能力越来越强。经过20多年最后就形成，退休金从80%降到30%，职业年金从一个百分点增长到最后能承担50%的替代率的局面。这样前台不动，后台动，在不伤及公务员和事业单位员工利益的情况下，中国的养老金市场便形成了。

　　我们测算过，这样改革最初财政负担挺重，但随后财政为公共部门支出的养老金开始曲线下降，到20年后财政负担就彻底下降了。

　　《21世纪》：这一改革方案并不伤及公务员和事业单位利益，但目前并未付诸实施，问题出在哪里？

　　胡雅君

　　杨燕绥：公务员和事业单位并不反对，但这毕竟涉及到改动，需要决策部门下决心。特别需要指出的是，在老龄化背景下，这一决心不下不行，因为随着社会老龄化进程的加速，纳税的人会越来越少，公务员和事业单位全靠纳税人当期的缴税来支付他们高额的养老金，这一局面难以长期持续。所以政府应该也必须拿出改革的勇气和魄力。