专家：在同等条件下，纳入特困片区的地方和贫困县可以获得更多政治利益、经济利益

　　谢雪琳 郭晋晖 刘浪

　　一个湘中山县，入围国家扶贫重点片区，街上标语“热烈祝贺”，县政府称“特大喜讯”，舆论讥其“以贫为荣”，背后究竟是怎样的利益考量与游戏规则？

　　“纳入集中连片特困地区比一般的扶贫重点县有更多好处。”中国社科院农村发展研究所农村贫困问题与发展金融研究室主任吴国宝告诉《第一财经日报》记者，各县争取纳入连片特困地区的原因不外乎利益二字。而另一个严重的忧虑则是，“吃饭财政”将使扶贫资金的效益大打折扣。

　　“艰苦卓绝”为“入贫”

　　近日，网上广泛流传一张电子标语牌的照片，牌上写着：“热烈祝贺新邵县成功纳入国家集中特困地区，成为新时期国家扶贫攻坚的主战场。”落款为“中共新邵县委、新邵人民政府宣”。

　　尽管新邵县党委、县政府否认该标语为其所发，称是一家民营企业未经政府部门授权制作，但从该县网站上发布的庆贺文章中，仍能看出这一入围的争取之艰难、成功之喜悦。

　　新邵县政府的网站曾发布《新邵成功纳入国家集中连片特殊困难地区》一文，称此次入围是“特大喜讯”。文中以“历尽千辛万苦，想尽千方百计，通过两年艰苦卓绝的努力”来形容争取的过程。

　　《南方日报》报道称，去年7月1日，新邵县委书记伍备战在《在全县庆祝中国共产党成立90周年暨“七一”表彰大会上的讲话》上也曾表示：“这几年，为了争取国家集中连片特困地区扶贫开发重点县和武陵山经济协作区这两大政策，我们不图个人升迁，只想百姓实惠，特意压低了一些经济指标，并且做了大量艰苦细致的衔接协调工作，可以说是受尽了常人难以想象的委屈。”

　　目前，上述两篇文章均已不见于新邵县政府网站。

　　“求贫怕富”的官场心态

　　新邵县地处湖南省中心，全县总面积1763平方公里，耕地面积42.18万亩，其中水田31.56万亩，自古即有“六山半水二分田”之说，在以丘陵地貌为主的湖南，属于典型的山区，素来农田面积极少，且不适合种粮。

　　实际上，除了粮田较少，新邵县并非彻底资源贫乏。广袤的山地，使得当地林业资源丰富，全县林业用地一百多万亩，超过总面积一半以上，活立木蓄积量达近百万立方米，尤以楠竹资源最具特色，全县楠竹面积近30万亩。

　　同时，新邵地处湖南第二个成矿富集带，已探明储量的矿种50余种，主要矿藏储量包括锑、金、银、煤等，其中尤以有色贵重金属矿为显，是湖南著名的“产金县”。

　　但丰富的资源储藏并未给该县经济带来明显推动。据一位曾在当地任职的官员向记者介绍，交通不便是阻碍新邵经济发展的一个重要因素。另一个重要原因，则是当地官员的“求贫怕富”心态使然。

　　新邵县所在的邵阳市是湖南省较为贫穷落后的地区，向来被戏称为盛产贫困县的“大市强市”。由于一旦入选国家贫困县便可获得专项扶持资金，这一地区历年来都在“争当”贫困县。当地官员任职时，往往私下希望，要么在邵东等个别经济较好的县区，要么就去“各大”贫困县，成为经常被谈论的一道省内官场奇景。

　　2010年，新邵县生产总值实现59.05亿元，农业总产值达到23.2亿元，工业增加值达到20.07亿元，财政总收入4.0019亿元。城镇居民人均可支配收入达到10517.64元，农民人均纯收入达到2893.78元。

　　特困片区“入围赛”

　　国家集中连片特困地区(下称“特困片区”)身份到底有何魅力，以至于新邵县要“历尽千辛万苦，想尽千方百计”来申报？

　　特困片区是去年确定的新政策。2011年，国务院扶贫办发布了《中国农村扶贫开发纲要(2011~2020年)》(下称新《纲要》)，确定了14个特困片区，并将这些片区作为扶贫攻坚主战场。湖南新邵县正处于14个片区中的武陵山片区。

　　新《纲要》提出，加大对特困片区的投入和支持力度，中央财政专项扶贫资金的新增部分主要用于特困片区。

　　国务院扶贫办主任范小建曾披露，2011年中央财政扶贫资金首次增加到270亿元。财政部部长助理胡静林在2011年底表示，2012年财政专项扶贫资金的增幅将达到20%以上，这些都将投入到上述14个片区中去。

　　据发改委副主任杜鹰介绍，即将实施的农村中小学营养改造计划试点工作也将安排在上述14个片区进行。

　　新的特困片区如何确定？参与了新《纲要》起草的吴国宝告诉本报，哪些县可以纳入片区，要走几道程序。片区、纳入片区的县的总数由国家划定，各个省有多少个县则根据贫困人口所占比例来确定，而具体哪些县可以入围则由省一级确定。

　　新邵县委书记伍备战所提到的“压低一些经济指标”，涉及到纳入特困片区的标准。吴国宝分析不外乎四个指标：贫困人口数、农民人均纯收入、人均GDP、人均地方财政收入。在确定片区的标准中，前两个指标各占50%和30%，后两个指标各占10%。

　　吴国宝指出，贫困县、特困片区确定的标准和程序仍然不够透明，这也是地方政府可以做手脚的一个原因。

　　在这一新政策提出以前，中国曾长期实施贫困县扶助政策。自1986年开始，国家先后三次确定和调整扶贫开发县级扶持单位。1986年确定331个国家级贫困县。1994年，为了组织实施《国家八七扶贫攻坚计划》，国家级贫困县增加到592个。2001年，配合《中国农村扶贫开发纲要(2001~2010年)》的出台，取消了沿海发达地区的所有国家级贫困县，增加了中西部地区的贫困县数量，但总数仍为592个。

　　新《纲要》明确提出，“原定重点县支持政策不变”，把调整重点县的权限下放到省一级地方政府，并实现重点县数量逐步减少。

　　“入贫”的利益

　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文接受本报采访时表示，地方争入特困片区并不是一件新鲜事，同十多年来相当普遍的争戴贫困县“帽子”如出一辙。很多地区为了成为贫困县不惜做低经济数据，到上级部门去走关系。

　　特困片区、贫困县“帽子”为何如此吃香？吴国宝告诉本报，在同等条件下，纳入特困片区的地方和贫困县可以获得更多政治利益、经济利益。

　　新邵县政府网站上曾刊登喜讯，称2011年该县财政收入首破5亿元大关。原因之一便在于积极争取国家政策和项目扶持。去年该县成功纳入特困片区，还成功争取到56个重大项目进入上级计划笼子，争取到位项目资金7.02亿元。

　　2011年12月6日，邵阳市扶贫办主任覃勋宏在接受邵阳新闻在线记者采访时曾介绍说，邵阳市隆回、城步、邵阳、新宁、新邵、绥宁、洞口、武冈8个县市成功列入国家武陵山集中连片扶贫攻坚重点县，每个县每年国家至少下拨5.6亿元资金用于扶贫开发。

　　施正文指出，除了可以获得财政的专项扶贫资金以外，贫困县同省市在财政收入分成上也有一定优惠。

　　人民大学农业与农村发展学院教授郑风田也曾撰文指出，单从资金上来看，贫困县每年可获得国家财政扶贫资金、以工代赈、贴息贷款三项资助，省级财政也有补贴，除此之外在教育、科技、招商引资等方面都有政策优惠。并且申报贫困县是一项“一劳永逸”之举，贫困县不需要年复一年跑政策跑资金，付出的成本相对低廉。

　　此外，贫困县政绩更容易取得。贫困县底子薄、贫困人口多，如果官员取得进步，更容易获得政治利益，在相同经济发展成果的条件下，贫困县的成果会更加受到重视，政绩更好做。

　　警惕转移支付效益打折

　　事实上，除了专项的扶贫资金扶持，国家财政还通过转移支付，大力扶持贫困地区的地方财政和经济发展。

　　国务院总理温家宝在2011年11月29日召开的中央扶贫开发工作会议上称，中央和地方财政安排的扶贫资金，从2001年的127.5亿元，增加到2010年的349.3亿元，10年累计达到2043.8亿元。

　　根据《2010年全国公共财政支出预算表》，全口径的扶贫资金要更多，总数为423.49亿，其中的大项是用于农村基础设施建设和社会生产发展等项目。

　　这只是各级财政通过扶贫口发放的资金，事实上，近年来由于财政体制的微调，中央财政更多的以事项来进行补贴，比如粮食直补，农业教育社保等方面专项补贴等等，中央财政以转移支付的方式给予中西部贫困地区的支持也是大幅增加。

　　财政部曾经就2009年全国转移支付数据作出分析，当年用于调节地区财力差距的一般性转移支付中，中西部地区占了90%，专项转移支付资金中西部占了83%。在最终形成的全国财政支出结构中，中央本级支出仅占到全国财政支出的20%，地方本级支出占到80%。从资金来源看，地方财政支出中平均有38.8%的资金来源于中央财政转移支付，其中，中西部地区财政支出平均60%以上的资金来源于中央财政转移支付。

　　但是，如果扶贫地区的评定不透明，退出机制不健全，资金使用监督不严格，那么财政转移支付真正用于扶贫的效益将大打折扣。

　　长期受人诟病的“吃饭财政”就是在一些贫困县较为突出的痼疾。“吃饭财政”是指财政资金只能维持国家机关的运转，甚至楼堂馆所建设及三公消费等支出耗费掉，而没有真正投入公共服务和发展地方经济。

　　山西省壶关县政协主席李彦忠曾撰文分析，一些贫困县吃饭比例大，建设支出小。由于贫困县财政供养人员数量与有限的财力形成极大的反差，在“一保吃饭，二要建设”的财政支出原则下，仅人头经费支出都难以足额保证，农村教育、公共卫生、基础建设、社会保障等各项支出，根本就是心有余而力不足。

　　针对这些问题，郑风田就曾提出建议，建立以户为单位的扶贫制度，提高瞄准精度，并严格全过程监管，建立强有力的监管惩罚机制。此外，还应对纳入扶贫政策的农户进行动态管理和评价，建立合理的退出机制，一旦其有能力脱贫致富即退出。