李艳洁

　　日前，中国人民银行、国家发改委、财政部、水利部、银监会、证监会、保监会联合发布的《关于进一步做好水利改革发展金融服务的意见》(以下称《意见》)决定加大金融产品和服务模式创新，合理调配金融资源，特别是鼓励民间资本进入水利建设领域，加大水利信贷投入，以便多渠道解决水利建设投入不足的问题。

　　《中国经营报》记者了解到，对于拓宽农田水利建设融资渠道，中央和地方已经进行了多年的探索和实践，许多地方也建立了相应的投融资平台，但效果不明显，根源在于缺乏一个明晰的盈利模式。

　　不成功的实践

　　此次七部委联合出台的《意见》提出，金融部门要加大金融产品和服务模式创新，合理调配金融资源，优化信贷结构，全面改进和加强水利改革发展的金融支持和服务，引导地方法人金融机构创新体制机制，结合现有优惠政策，加大水利信贷投入。

　　一直以来，中国的农田水利建设都靠国家财政支撑，近20年来越来越频繁的水旱交替使得水利建设不足的问题日渐凸显，以至于2011年中央一号文件将主题定位“水利兴农”，但巨大的投资量单靠政府财政已经难以实现。

　　水利部财务司巡视员高军对媒体表示，《意见》是有关水利信贷政策的重大突破，将为水利融资项目带来合法、稳定的现金流。

　　2011年的中央一号文件提出未来10年将要投资4万亿进行水利建设。水利部数据显示，2011年水利建设投资总计落实资金3452亿元，其中，中央投资1141亿元，地方投资2311亿元。在地方投资中，地方水利建设基金共收取290亿元，土地出让收益中提取的10%的农田水利建设资金有270亿元。

　　但国家对房地产持续的严厉调控政策，让土地出让金补贴农田水利的前景变得模糊。

　　显然《意见》的出台对于水利建设无疑是一大利好。

　　“这不是政府第一次提出这种做法。事实上，早在上世纪90年代水利建设市场化的实验阶段，就已经提出了这种说法。”兰州大学管理学院副教授申端锋表示，这些年也一直在提鼓励拓宽融资渠道。

　　在上述背景下，到目前为止，全国有24个省区市、154个市县建立了水利投融资平台公司。但记者了解到，这些投融资平台多数成效不大，“没有吸引到社会资本”、“我们只是个小公司而已”成为许多水利投融资平台对自己的描述。

　　尽管2011年的中央一号文件在一定程度上促进了地方水利投融资平台发展，但“融资渠道仍然不够广泛、融资力度仍然不够强大”。中投顾问高级研究员贺在华表示，“在争取银行贷款方面，由于水利投资具有公益性特点，建设周期长，回报率也不高，因此银行给水利企业提供贷款的积极性较低。”

　　在社会投资方面，由于水利项目涉及到工程建设风险、政策风险、技术风险、自然灾害风险、移民补偿风险、偿债能力波动风险等，都给投资者带来不少担忧。

　　而2010年以来，国家对地方各类融资平台的清理，也波及到水利领域，部分筹资工作因此陷入停滞。

　　不仅银行贷款艰难，涉及水利的金融产品也非常稀缺。用益信托网表示，水利建设的信托产品“基本都是个案”。

　　盈利模式之困

　　“真正有收益的项目，要不要市场化其实都无所谓，并且可能因为市场化改革带来权力寻租，因为这些项目本身就是肥缺。”申端锋表示，如水电、旅游开发、养殖等，这些项目“都是肥缺”，《意见》中提出的BOT(建设-经营-转交)、TOT(转让经营权)、BT(建设-转交)等新型水利项目融资模式，对这些项目来说“不是难题”。

　　申端锋真正担忧的是《意见》想要解决的“大量经济效益不明显的、公益性的水利项目建设投入”的愿望可能会落空。一般而言，农田水利是长期效益，一次投入资本需求很大，并且需要长期管理，不是3到5年就能收回成本的。

　　对于这些偏重公益性、投入高、周期长的项目，《意见》希望探索通过业主招标、承包租赁等方式，吸引民间资本投资建设农田水利、跨流域调水、水资源综合利用、水土保持等水利项目。鼓励政府部门以股权投资方式引导示范和带动社会资金投资水利建设，引导农民为改善生产生活条件兴修水利，促进形成政府与农民共同投入的良性机制。

　　根据中国人民大学农业与农村发展学院郑风田教授的调查，一些地区将水塘、小水库承包给个人经营者养殖后，在旱情来临，农户需要用水灌溉时，承包者却不愿意放水，因为放水势必影响到养殖的鱼类，反而产生了用水户和承包经营者之间的矛盾。

　　《意见》鼓励农业合作社和农业龙头企业参与到农田水利建设中，并鼓励金融机构为他们提供贷款服务。

　　“社会组织和企业也会有成本收益方面的考量，恐怕也很难做起来。”申端锋表示，水利的特殊性决定了即使这些机构想做、恐怕也很难做好。“水利是一个系统，是有区域性的，小的组织只能去做一个点的建设。”

　　一直在推广面向农村农户的小额贷款的贷帮公共营销部工作人员安双福表示，农户贷款通常都是用来养殖、种田或是生活消费，没有人表示过要投资修建小堰塘、水渠等这些小水利，这些公共品的建设还是“需要政府的组织力量”。

　　申端锋认为，这些公益性强的项目，可以以政府出钱购买服务的方式来建设，即政府作为一个业主，以招投标的方式将公共服务外包给社会组织或是企业，这样可以组织社会资本参与建设。“虽然还是公共品，但是方式已经是市场化了的。”