拉美为何走不出失衡"陷阱"? 5因导致"金山上乞丐"

秘鲁首都利马的一处海滩。新华社发

　　上世纪70年代，拉美地区经济曾出现过一段快速发展期，但进入上世纪80年代，拉美各国经济发展开始停滞不前，失业率长期居高不下，贫富差距不断加大，社会问题日益突出且层出不穷，这一现象被称为“拉美化”。本报驻拉美地区记者对拉美经济社会发展失衡的原因进行了专题调研，从几个主要视角解剖拉美国家经济及社会发展失衡的原因，以期为读者提供启示和参考。

　　“智利模式”让拉美地区陷入增长性贫困

　　以1981年智利养老金私有化改革为起点，拉美国家经历了一场“新自由主义”的社保体制改革。到上世纪90年代，“智利模式”作为私有化、市场化的社保制度样板被拉美各国广泛效仿。但是，新的社保体制并没有根本改善拉美地区的“增长性贫困”问题。

　　社保体制加剧贫富差距

　　始于上世纪80年代的拉美国家社保体制改革主要涉及三大领域：养老保障改革、医疗保障改革和社会救助项目改革。在养老保障改革方面，拉美各国通过建立不同形式的养老基金，对繁荣资本市场和促进经济增长起到了一定作用；在医疗保障改革方面，通过开放对私营部门的准入，相应提高了医疗服务的质量和效率；而社会救助政策的实施则减轻了国家的财政负担。

　　这其中，由智利开创的新养老保障制度，即“智利模式”被视为拉美地区社保体制改革的成功样板。“智利模式”以个人为直接责任主体，采用完全积累方式，在减轻政府责任的同时较好解决了劳动者之间的矛盾。其私营化、资本化管理给养老基金带来较高投资回报，也为避免传统社会保险型或福利国家型养老保险制度的财政危机提供了一种新的对策思路。此外，“智利模式”通过促使国民增加储蓄，扩大了国民经济建设资金的来源，因此该模式在智利本国总体上取得了成功。但就整个拉美地区而言，以“智利模式”为原型的社会保障制度体系在实践中暴露出严重问题，贫困阶层生活质量并未得到根本改善。

　　社保体制无法保证各阶层权益平等。自上世纪80年代以来，许多拉美国家在“新自由主义”的理念下建立起统一的社会保障体制，即依赖市场和个人储蓄的保障计划，在一定程度上消除了原来在国家管理体制下的分配不公现象，但同时也产生了新的社会分化和保障不公平等问题，而这种不公平则源于市场体制自身的缺陷。

　　以私有化养老金制度为例，由于退休金水平完全取决于参保者的个人收入和在资本市场上的投资回报情况，因此这种制度对于富有的社会中上层来说是有利的，而对无储蓄能力的社会底层来说却难以起到保障作用。

　　实践表明，在进行养老金制度改革后，大多数拉美国家的社保覆盖面呈下降趋势，由于劳动力市场的不稳定性、就业方式的变化等因素，大量自谋职业者、失业者及贫困群体被排除在社保体制之外。而在正规部门就业人口与非正规就业人口之间以及不同行业和城乡之间，养老金收入的差距也呈扩大趋势。

　　私有化社保体制改革拉大社会贫富差距。以市场化和私有化为导向的改革把社会保障责任推向市场和个人。在此过程中，政府过多地放弃了社会责任，忽视了国家的保障作用，把大量社会弱势群体置于贫困无助的境况。尽管政府出台各种社会救助政策，但这些政策在消除社会贫困中的作用非常微弱，致使社保体制在消除贫困方面无所作为，由此造成了严重的社会不公问题。以智利为例，自1981年以来，智利国内居民收入的基尼系数一直呈上升趋势，退休人员之间的收入差距高于就业人口之间的收入差距，这反映出养老金制度改革加大了收入分配上的不平等。

　　预防“增长性贫困”

　　伴随着“新自由主义”改革，拉美各国出现了大量社会贫困人口，被称为拉美特有的“增长性贫困”现象，即在经济低速增长的同时，贫困问题日益恶化，经济增长并没有为减贫作出贡献。从人均G D P水平来看，拉美国家出现“增长性贫困”正是发生在人均G D P在3000美元前后这个发展阶段。拉美国家的经验教训表明：完善社会保障制度建设对预防“增长性贫困”至关重要。

　　一、完善社保体制树立正确的保障理念。拉美传统的社会保障制度在很大程度上受欧洲模式的影响，但拉美福利国家体制的一个缺陷在于：缺乏强有力、稳定的制度核心目标，政府与社会之间无法建 立 相 应 的 契 约 安 排 ， 无 法 形 成 对 公 民 “ 社 会 权利”的保护。总的来说，拉美各国除社会保障的完全积累制改革取得较大成效外，主要拉美国家的社会保障制度改革支离破碎，没有明确适合本国国情制度的模式，这使得其在改革过程中政策出台随意性较强，导致改革成本过高。

　　二、完善社保体制首先满足反贫困目标需要。拉美国家历史上的社会福利体制走“普享型”模式，上世纪80年代以来则经历了向“补救型”模式的转型。从总体上看，“补救型”模式对贫困率较高的国家来说较适合，一方面国家承担的财政成本较低，同时它还可把有限的福利资源集中于社会底层，加大社会救助的力度，从而产生更加有效的反贫困效果。但坚持“补救型”模式并不意味着政府放弃保障责任，社会福利支出首先要满足社会反贫困目标的需要，国家要承担起国民最低福利保障的责任，不断加大财政转移支付，通过再分配手段来维护公正。

　　三、降低社保体系的准入门槛。拉美国家的教训表明：社会福利政策的最初设计非常重要，如果一开始建立的福利体制就是割裂和不平等的，那么其必将导致严重的社会分化，加大未来改革的难度。尽管拉美国家上世八九十年代的改革降低了缴费率，但由于经济社会形势的变化，社保覆盖面仍难得到扩大。因此，在社保制度的设计上，需要不同的社会群体便于进入社保体系，同时建立全国统一的制度框架，在融资和给付上实行统一标准，降低社会保障的缴费率，最大限度地扩展社保覆盖人群。

　　城市化超速成拉美现代化持续推进障碍

　　拉美是世界上城市化程度较高的地区之一，但同时也是贫富差异最大的地区。由于拉美地区城市化速度超过工业化速度，造成城市化水平与社会经济发展水平相脱节，隐藏的多重危机已构成拉美现代化持续推进的主要障碍。

　　城市化：加剧贫困化、呈现无序性和缺乏物质基础

　　上世纪90年代末，拉美地区每10个贫困人口就有六个居住在城市，这与非洲、亚洲许多国家贫困人口大都居住在农村地区的情况不同。拉美大城市的贫困状况非常普遍，这主要是低收入水平而不是资源稀缺造成的。2002年，拉美地区的平均实际收入仅相当于1997年的水平，而与1997年相比，拉美地区的贫困人口增加了2000万人，总数为2.27亿人，占总人口的44%。与此同时，贫富差距也日益扩大。

　　在拉美许多国家，大量农村人口盲目涌入造成城市人口迅猛增加，导致就业机会不足。失业加剧与贫富悬殊令社会不稳定的因素急剧增加，各种社会问题凸现。但由于拉美地区政权更迭频繁，政府的城市化政策缺乏连续性，政府也没有更多精力去关注和解决城市中的问题，使得拉美城市在管理上往往处于无序状态，城市化进程屡屡受挫。

　　城市化需要大量资金作后盾，但拉美地区的城市化却缺少必要的物质基础作为支撑，因此严重依赖外资便成为普遍现象。许多拉美国家的平均偿债率已多年超过20%。一旦借不到钱，城市发展受阻，就对整个国家发展带来不利影响。

　　随着拉美外债数额的扩大，“债务危机”使通货膨胀加剧，人民生活水平下降。加之资金外逃，严重阻碍了拉美国家的现代化进程，对城市化的正常发展造成不利影响。

　　城市化与“逆城市化”同步出现

　　“逆城市化”在发达国家是指由人口集中在大城市的集中型城市化转变为人口向郊外和卫星城迁移的分散型城市化，是城市化不同类型的转换。而拉美的“逆城市化”与发达国家有着截然不同的成因。发达国家的“逆城市化”是一种追求生活质量的选择，而拉美国家的“逆城市化”是一种低收入阶层被社会边缘化的无奈选择。许多研究拉美城市化的学者认为，拉美城市在空间上的扩张比人口膨胀更快。这主要是由于移民数不断增加和城市地价及生活费用的上涨，数量越来越多的低收入阶层从原来相对靠近市中心的简陋住所向城市周边转移，逐渐形成环绕城市的大片贫民区。拉美国家的这种“逆城市化”，使得城市的规模无序扩大，造成“贫民窟包围城市”的尴尬局面。

　　拉美地区城市化的警示和借鉴

　　拉美地区在城市化进程中出现的问题，对我国有着警示和借鉴意义。分析人士认为，我国在推进城市化过程中宜注意以下几个方面的问题。

　　一、稳步推进城市化进程。城市化是经济和社会深刻的变革，正是由于忽略了城市化与经济、社会、自然和个人的统一协调，缺少对推进过程中出现的问题的总结和及时调整，拉美地区的城市化出现了严重的城市病和城市危机。拉美城市化表明，仅仅追求城市化水平和人口集聚的增长，而不考虑人口、经济、社会、自然的全面发展是不可行的。

　　因此，推动我国城市化进程需要有长期、逐步推进的理念，需充分考虑城市化与工业化、经济社会发展的协调，实行城乡协调发展的政策措施，实现可持续发展。

　　此外，要科学地制定城市化评价体系，完善组织管理体系，包括城市社区管理，保证城市化的有序推进；建立城乡一体化的教育体系，加强职业培训，提高农村人口素质，使其适应生产和生活方式转型的需要；建立和完善社会保障体系；强化城市化和小城镇发展的规划和管理体制等。

　　二、选择适合国情的农业发展模式。拉美国家在城市化进程中存在这样一种认识，即农业劳动力占总劳动力的比例越低，农业产值占总产值的比重越小，现代化程度就越高。这种简单模仿发达国家的倾向可能是一种认识上的误区。

　　在拉美，由于历史原因，大量土地和其他农业资源被少数人垄断，中小农户的发展空间被大幅压缩。丰富的农业资源没有得到有效利用，大量农村剩余劳动力只能无序地向城市流动，进而在城市化过程中造成大量社会问题。

　　三、大城市与小城镇协调发展。人口与产业向大城市集中，可以带来显著的规模效应和集聚效应。但拉美城市化进程中出现的问题表明，城市规模过大，容易引起用地困难、住房紧张、交通拥挤、环境质量下降等城市病，这类城市如果集中了过多的人口和资源，就会对边缘地区的发展产生排斥效应，进一步加剧地区发展的失衡。有鉴于此，我国宜注意避免先集中后疏解的巨大代价和自发的城市化过程，通过提高、完善大城市功能，积极发展中小城市，促进建制镇的适当集中，重视城镇密集区的培育与整合，从而逐步形成合理的城镇体系。