虽然《消费者权益保护法》对消费行为的界定并不排斥金融消费，《合同法》《侵权行为法》《不正当竞争法》等法律也有一些分散的规定，但由于金融产品与服务的专业性，以及与金融稳定的紧密性，有必要专门出台金融消费者保护的法规、规章，明确金融消费者保护的行政权力归属和保护规则。

　　从世界上消费者保护运动的兴起到美国《多德－弗兰克法案》的出台，世界各国金融监管当局越来越意识到：如果对金融消费者保护不力，使其权益受到侵害，金融市场上势必会产生逆选择和道德风险，从而引发难以预料的金融风险，对金融稳定和经济健康发展造成重创。次贷危机不仅使美国数百家金融机构倒闭，还使这个强大的经济体至今仍未复苏，这正是对金融消费者长期的侵害动摇了整个经济大厦之基。在我国，金融消费者保护问题对于金融市场的长远发展同样重要，加快金融消费者保护立法势在必行。

　　“金融消费者”是美国次贷危机后频繁出现在反映美国金融改革的文章中的一个词，我国此前并没有在金融领域使用“消费者”这一概念。所谓“金融消费者”，从世界各国的立法来看，主要具备以下法律特征：消费主体主要指自然人，即个人；消费客体是金融产品和金融服务；消费方式包括购买、使用金融产品和接受金融服务。我国迄今为止虽然没有对金融消费者作权威定义，但笔者认为，《消费者权益保护法》对消费行为的界定完全能够涵盖金融服务领域的消费行为，只是受经济条件和人们生活水平的影响，金融产品和金融服务在很长时间内未被纳入日常消费的范畴，而金融服务领域也被我们通常意义的消费者保护认识和规章制度所淡漠，仅凭现有的《消费者权益保护法》对金融消费者的保护是远远不够的。

　　金融消费者的生存现状

　　金融消费者的生存现状表现在以下几个方面：

　　第一，市场信息极度不对称，金融消费者难以正确行使选择权。与传统消费相比，由于金融产品和金融服务具有典型的专业性，没有受过专业训练的人很难真正理解生僻、艰涩的金融名词和计算公式。随着金融创新速度的加快，一些金融衍生产品对很多金融专业人士来说也未必能透彻理解，加上经营者对信息的披露不足，甚至有不良营销人员为了追求业绩，对潜在客户加以诱导，金融消费者作出正确选择更是难上加难。我们常常看到的是：买基金，不知道基金运作的真实情况；买保险，不到签字的时候看不到合同的详细条款；贷款，弄不清审贷的标准和流程。

　　第二，双方力量悬殊，难以保证交易的公平。在我国，金融消费者与金融产品和金融服务经营者之间的实力差异是显而易见的。金融消费者不仅在物力上难以与之抗衡，而且缺少精通金融和制度的人力资源，更没有来自组织的团体力量支持。势单力薄的个人在金融交易中只能扮演从属者，根本没有“议价”能力，“平等”、“自愿”只能沦为合同上的一纸空文。于是，金融消费者被迫缴纳名目繁多的费用，被迫签订强制性仲裁条款以利于经营者利益的保护……只有这样才能获得所需要的金融服务。

　　第三，金融消费者的财产安全得不到应有的保障，与之相关的刑事案件频发。从ATM存取款机上的高科技作案到网银被攻击，从银行卡欺诈到证券账户资金被挪用，经营者难以成为金融消费者信任的财产管理者。

　　第四，个人信息得不到应有的保护，隐私权遭受侵害。无论是开户、办卡，还是其他的金融服务，经营者总是按实名制要求让金融消费者提供有效证件复印件等信息，但令人担忧的是这些至关重要的个人资料和信息能否得到足够的安全保障，并不被挪作他用？为什么我们会遇到在车险快到期的时候，总有若干保险营销电话打进我们的手机，电话那头对我们信息的熟悉程度让人毫无隐私和安全感可言。

　　第五，现行立法不足导致救济困难，维权成本高昂。在现有的制度环境之下，一旦发生纠纷，金融消费者主要通过以下几种途径来维护自己的权益：一是向经营者的客服讨说法，而实践证明，经营者自身的投诉渠道是忠实于金融机构利益的，对消费者来说并不十分有效。二是少数金融消费者会向监管部门投诉。虽然监管部门现在比以往更关注金融消费者保护，甚至在央行的一些分支机构已经建立起了金融消费者投诉中心，但管理权限的归属、争议处理流程、效果保证等都处于无法可依的状态，甚至更多的是依赖于法定的其他监管职能来对金融机构施压，以实现争议的处理。这与依法行政的要求还有相当的距离。三是求助于司法救济，由于金融制度和金融专业知识的匮乏，加上冗长的诉讼程序，这种方法的维权成本高昂。四是利用媒体监督，虽然有效，但媒体资源却不是人人都能利用得到的，而消费者权益保护协会在专业性较强的金融服务领域难以发挥作用。

　　国际经验与教训

　　美国是最早开始关心金融消费者保护的国家之一，自20世纪至今已出台了一系列与金融消费者保护相关的法案。例如，美国1969年颁布了《诚实信贷法》、1974年颁布了《公平信贷法》，1975年颁布了《金融隐私权利法案》，1976年修正了《信贷机会均等法》，1977年颁布了《社区再投资法》等。

　　英国经济学家迈克尔泰勒（Michael Taylor）也在20世纪末提出金融消费者保护应当与审慎监管一起作为金融监管的并行目标。2001年的《金融服务与市场法》将保护消费者作为金融监管目标正式写入立法，并成立了金融调查服务部解决消费者与金融机构之间的争议，甚至对金管局的不满也可以通过投诉专员办公室提出投诉。同年，金管局发布了《产品销售后公平对待消费者》。其他发达国家也纷纷效法英美。2001年，加拿大根据《金融消费者机构法》成立了专门的金融消费者保护机构。日本也在《消费者合同法》《金融产品销售法》和《金融产品交易法》中增加了有关金融消费者保护的条款，并将金融消费者保护职责主要交给了金融厅，央行、消费者厅和财务省承担了一些辅助职责。澳大利亚也建立了专门处理消费者投诉的金融督察服务机构。

　　虽然起步较早，但欧美国家的金融消费者保护并不总是成功的。特别是金融危机的爆发，使美国监管当局意识到对金融消费者的保护存在着致命的漏洞，才使得次贷成为引发金融危机的罪魁祸首。为此，美国开始了一系列加强金融消费者保护的金融改革举措，包括通过《多德—弗克兰法案》成立消费者金融保护局，通过《信用卡问责及信息披露法》将消费信贷纳入监管等。英国也计划在撤销金融管理局由英格兰银行统一行使监管权的基础上，成立消费者保护与市场署专司消费者保护之职，以保证中立、公正地履行金融消费者保护职责。欧洲针对金融危机暴露出来的监管问题提出了建立跨国金融监管机构的改革法案，而金融消费者保护将是跨国监管机构的核心职责。对于可能危及金融消费者利益的行为，跨国监管机构有权履行调查、评估、警告、禁止等职责。

　　完善金融消费者保护立法

　　虽然《消费者权益保护法》对消费行为的界定并不排斥金融消费，《合同法》《侵权行为法》《不正当竞争法》等法律也有一些分散的规定，但由于金融产品与服务的专业性，以及与金融稳定的紧密性，有必要专门出台金融消费者保护的法规、规章，明确金融消费者保护的行政权力归属和保护规则。

　　第一，处理好金融监管与消费者保护之间的关系，明确金融消费者保护的行政主管部门。对金融消费者进行行政保护作为世界各国运用行政手段对市场失灵纠正的通常做法。根据世界各国对金融消费者保护作出的机构安排来看，主要有两种模式：一种是专门的金融消费者保护机构，有足够的独立性；另一种是金融监管机构的内设部门，消费者保护与宏观或审慎监管目标在同一机构内并行，有足够的专业人才及时处理投诉，又能通过制定监管制度建立起普遍性约束，有利于对金融风险的监测和控制。在我国，比较简单易行的方案是在央行下设消费者保护部门，但必须保证其独立性，能够制定和有效执行金融消费者保护规则；有能力为金融消费者提供一个经济有效、专业权威的争端解决机制；能够开展金融消费者保护的调查统计职责；能够组织金融消费者教育计划的拟定和实施；能够对所有经营者执行消费者保护规则的情况进行评估；能够对严重危害金融消费者利益的行为作出有威慑力的处罚。

　　第二，确立透明度原则，强化金融机构信息披露义务。行政主管部门对金融机构应作出严格的信息披露要求，负责设定一些最低的披露标准和披露模式，禁止金融机构以虚假收益、隐瞒风险、歧义文字等表述来诱导金融消费者购买产品或服务，对不当劝诱造成的侵害，消费者可要求获得惩罚性赔偿。

　　第三，明确金融消费者权益内容，维护交易自由和个人信息安全。一是规制格式条款。除现行立法规定的格式合同提供者履行提醒义务、确认无效或赋予特别条款的效力优势、特殊解释原则外，应赋予行政管理机关对显失公平条款有建议修改或禁止使用的权力。二是禁止任何针对金融消费者的不公正的、欺诈的、侮辱性和歧视性的语言和行为，特别是要帮助弱势群体获得公平的金融服务机会；禁止将另一金融服务作为消费者购买金融服务时的附加条件；禁止掠夺性放贷；禁止经营者对金融消费者采用恶劣的债务追讨方式。应针对不同金融产品和服务的特点限制营销对象。三是建立个人信息保护制度。对于个人征信记录将会产生的变化，作为交易一方的金融机构应尽到提醒义务。征信机构还应当建立有效的纠错程序和异议处理程序来确保个人的权利得以行使。四是对于有长期储蓄和高风险的服务，还应赋予金融消费者可在合同签订后一定期限内行使无偿撤销权，即反悔权。当然，也可以借鉴法国有关不动产借贷的规定，给金融消费者充足的时间考察和思考，而不是仓促达成协议。

　　第四，完善对受害消费者的救济。一是建立经济高效、有公信力的投诉处理机制，建议由央行、金融监管部门、金融机构以及消费者中具有金融、法律等相关专业知识代表共同组成投诉处理组，负责履行对金融消费者的投诉作出是否受理、调查、调解和裁决职责。明确裁决在金融机构中的执行力，对于拒不履行裁决的金融机构，有权进行处罚。此外，根据金额大小和复杂程序区分普通程序和简易程序，使金额小、情况简单的投诉能够在短时间内处理完成，以减轻对金融消费者的负面影响。二是完善金融机构退出程序。存款保险制度和强制再保险机制还有待加快步伐，使金融消费者在风险来临时能得到适当的补偿。

　　第五，建立金融消费者教育制度。金融消费者保护立法应明确消费者教育的主管部门和其他参与部门的职责，对金融消费者的教育工作应包括：提高消费者对金融产品及其内涵的理解，引导消费者树立正确、合理的消费观念，建立金融消费者宣传教育长效机制。

　　第六，赋予行政主管部门开展对金融消费者保护调查研究、评估和发布信息的职责。作为金融消费者保护的行政执法部门应当收集和分析各种危害金融消费者资金安全的信息，对金融消费市场风险进行实时监测和评估，确定投诉纠纷热点，发布消费提示，尤其要对新的金融产品和服务保持足够的敏感，及时预测金融创新可能对消费者造成的侵害，提出有效可行的政策建议。