中国网络电视台北京消息：2011年6月29日，中国社会科学院财政和贸易经济研究在北京对外发布了其历时两年调研得出的《中国财政政策报告2011/2012》（下简称“报告”），中国网络电视经济台将对本次成果发布进行全程的网络直播。期间，中国社会科学院财贸所税收研究室主任张斌详细阐述了“财贸所”方案中，有关于个税改革如何迈向“综合与分类相结合”问题所给出的具体的实施建议。

    以下为张斌发言文字实录：

    张斌：众所周知，“综合与分类相结合”的改革实际上刚才几位领导和专家反复提到了，实际上在“九五时期”就已经提出了。在九五、十五、十一五、十二五，四个五年计划中，我们始终坚持这个改革方向。正如高培勇教授所说，作为一个国家层面的改革目标，一个税制改革的目标，追求了十几年，始终没有结果。但是，虽然一再受阻，但始终没有改变，反复被提出，这在中国税制改革不得不说是一个罕见的特例。我们当前要说的中心问题是如何在中国个人所得税，或者说整个中国税制征管的环境和条件的约束之下，拿出一个具有可操作性的综合与分类相结合的这样一个改革方案，这是我们财贸所方案，或者说财贸所提出的这样一个计划，或者说这个方案的一个主要初衷。我们改革的一个基本思路，一个基本设计思路，刚才马珺老师也强调了，一方面我们要以中国现阶段的税收征管的约束和未来的发展为前提。同时，我们要以经济全球化背景下的国际税收竞争和主要市场经济国家个人所得税的改革趋势为参照系，立足中国的国情，在现行分类税制的要素保持基本稳定的基础之上，关键是以相对比较小的征管成本，能够尽快地引入综合制的因素，切切实实地走出综合与分类相结合的这一步，首先建立一个初始的综合与分类相结合个人所得税制度。在建立这样一个制度的同时，我们以这个制度为基础，随着中国个人所得税征管机制的不断完善，通过保持我们初始方案的可拓展性，逐步实现由初始方案向目标方案不断完善的综合与分类相结合个人所得税这个制度的过渡，这是我们的一个基本思路。我们的这个初始方案，刚才提到，能不能以较低的征管成本，考虑到中国现阶段的征管实际，推出这个改革，这是一个基本的出发点。

    我们这个初始方案的基本内容包括以下五个方面：一、我们以现行的分类所得税制为基础，保持现行分类所得税制的各项基本要素不变。二、对年所得超过12万元的纳税人进行自行申报，并且在自行申报基础之上实施综合计征，更重要的是我们这个方案作为初始阶段的方案。我们现在年所得超过12万元的纳税人已经有了自行申报制度，实际上这个平台已经搭建起来了，我们可以借助这个平台，然后在现行的自行申报基础之上把这部分做实，这是一个考虑。另外一个考虑，之所以要限定年所得税，实际上可以较好地控制了一些麻烦。实行综合制实际上限定一定收入之上的人实行综合制也符合这个目标，能够更多照顾到我们政策目标的主要方面。对这部分纳税人，在现行申报基础之上，我们要适用一个综合的累计税率，年终进行汇算清缴，多退少补，也就是说在纳税人获得收入的阶段，继续在分类税制下的源泉扣缴这些制度继续实行，但是年所得超过12万，那些分类税制下的代扣代缴的税款就是预缴税款，年终根据所有收入汇总之后进行汇算清缴，多退少补。考虑到初始阶段征管成本的约束，我们方案中在初始阶段暂不实行以家庭为单位的申报。这个方案的特色就是说我们限定了适用综合制的人群，对于年所得不超过12万的纳税人，其实就无需申报，也就是年所得不超过12万的纳税人，在现行税制下分类计征、代扣代缴就完成了他的基本纳税义务。未来我们可以考虑，我们对年所得不超过12万的纳税人有两种可以选择的方式，一种就是不允许申报，也不进行汇算清缴，也不进行多退少补。另外一种，如果征管条件允许，未来我们可以考虑对于那些年收入超过12万的纳税人，在分类计征大于综合计征的税负，这个要做好衔接，这是我们讲的方案的第二个内容。方案的第三个内容就是大家普通关心的，纳入综合计征范围所得项目的选择，这个也是最难的一个方面。有两个矛盾，第一个矛盾是公平与效率的矛盾，尤其是在全球经济一体化和国际税收的影响下，要素的流动，除了资本要素能够快速流动之外，其实高层次的人力资本的流动也非常便捷和规模越来越大，在这样一种背景之下，一个国家单纯出于本国社会公平目标的考虑，对资本可以重税，实际上受到这样一个基本环境制约的，因此我们要充分考虑国际税收竞争和全球经济一体化对一国税制的影响，这是一个我们所谓的公平与效率的矛盾。

    另外一块，我们考虑到征管成本和改革效果之间的矛盾。其实这也是公平与效率矛盾的一种体现，但在中国它现阶段更具有特殊的意义。你的税制越复杂，你引入的差别化扣除越多，这个就不公平，而且就中国征税现实来看，你名以上规定这么多的差别扣除，最后能不能有效运行？最后落到实处的实际税收究竟如何，这也是需要我们深入思考的。所以在我们的税制设计中我们要处理好公平与效率，以及征管成本与改革程度之间的权衡，这也是我们引发争议最大的部分。尽管非常困难，但是我们也提出了一个备选的方案，最小范围，工资薪金加劳务报酬，你可能公平方面的效果就可能差一些。中等范围的综合就是工资薪金加劳务报酬，加报酬，加特许权使用费，比如说著作权，比如说我们说的专利权转让，已经是无形资产，像商标权，至于说把它们作为劳动所得合不合适我们可以争论，但是主要考虑到它是由智力成果形成的，而且征管方面是代扣代缴，我们大体把它缩为劳动所得。较大范围的综合就是在这四项所得基础之上，把财产租赁、利息股息红利纳进去，这个相对来讲是一个家庭，或者一个个人能够比较持续的连续性收入。较大范围的综合就是在刚才的基础之上再把两项资本与劳动混合所得，也就是个体工商户生产、经营所得纳进来，至于说最大范围的综合，把绝大部分项目都综合起来，这几个方面的综合实际上就体现了我们的基本矛盾，你纳入的范围越多，总体来讲你税制就越公平，同等的收入负担同等的税负，但是纳进来越多，可能征管的成本越高，我们倾向于中等范围的综合，就是四项我们认定的，或者说我们理解的基本的具有劳动报酬所得性质的四种所得为基础，根据我们实际进行适当的增加或减少。

    其实我们这里要强调的就是，就像刚才我们背景报告里所指出的，像大综合的非常复杂的税制体系我想并不是我们最终改革的目标，但是至于分类到什么程度，我们从完全分类制的阶段，向引进综合制的因素到底走多远，我想中间是需要根据实际情况进行反复权衡的。实际上，纳入综合范围项目的多少实际上是与我们所说的综合计征税负和12万以下的分类计征税负的比较有关系，我们希望至少从征管成本的角度来考虑，我们设计综合累进税率表的思路我们希望它与工资薪金的累进税率表保持基本一致，这是我们提出的一个想法。也就说适用综合计征的税率表和工资新近的累进税率保持一致有什么好处呢？如果我们不把利息、股息、红利纳入征收范围的话，我们想可能很多纳税人他可能被纳入综合范围的收入实际上只有工资薪金一条。我们建议首先允许在综合税基中，允许符合规定的一定额度之内的捐赠扣除，如果说我们把稿酬所得和特许权使用所得纳入计征范围的话，鼓励自主创新，我们可以建议有这两项收入的，我们可以单独再规定一个额外扣除项目，体现稿酬和特许权使用的优惠。

    在初始阶段，考虑到税收的公平和征管成本，我们建议暂不以家庭为单位的税收，还要降低中低收入者的税负，除了提高免征额之外，可能引入差别化的扣除项目是大家比较关心的问题，但是你要引入差别化的扣除项目势必带来更多的征管成本，而且我们在报告中也明确指出，不同的差别化扣除项目是不一样的，比如抚养扣除和残疾扣除，这两项引用的成本就比较高，但是赡养扣除可能就比较高，但是一个孩子出生到18岁，他未成年，这个信息相对比较容易获得。而且你对12万元以上的人实行差别扣除，而对分类所得下不实行差别扣除，这实际上是一种逆向的调节。但是我们在报告的第五章最后一节，我们也提出了一个在分类税制框架下，通过累计扣缴制，对绝大部分纳税人引入抚养扣除或赡养扣除的尝试，我们提出了一个方案，在分类税制下通过累计扣缴制引入差别扣除，时间所限我不多做介绍，大家可以看我们报告的具体内容。

    这个方案的最后一个方面就是我们讲的税收征管机制和分税制财政关系的调整，或者相应配套的表示。首先，个人所得税目前是地税局负责征收的，在我们初始框架中，地税局我们认为仍然可以继续负责个人所得税的征管。需要综合计征的纳税人我们应该富裕他在户籍所在地，长期居住地和主要收入来源地之间，自行选择主管税务机关的权利，这个选择一旦确定之后，纳税年度之内是不能变更的。另外，我们需要建立一个全国的中央数据库系统，把所有的几百万人的数据纳入到这个系统，征管的时候依靠这个系统来进行，这是征管机制，我们的关键就是纳税人对主管税务机关的选择，还有中央数据库系统的建立。在涉及到退股税的时候，我们在初始阶段考虑，首先如果有退税的话，应当由中央来承担全部的退税，补税的话，在初始阶段，我们认为为了鼓励综合申报下加强对高收入阶层的征管，我们认为补税的部分全部归地方财政，提供这样一个激励机制，对于这个激励机制运行起来究竟如何，我们可以再做进一步分析。我们需要介绍方案的最后一个方面就是，这是一个初始方案，我们认为在以下四个方面，这个方案是具有较好的拓展性的。

    第一，如果我们长期保持年所得12万元这个标准不变，随着收入的提高，通货膨胀的影响，自然会有越来越多纳税人进入这个领域之内，这个门坎不变的话，收入和通货膨胀会导致适用的人群越来越多，这样综合计征的范围会自动扩展，这是第一。第二，我们要根据征管的实际要求，我们可以逐步调整和扩大纳入综合计征的项目，这是一个未来拓展的方向。然后随着纳入综合计征门槛人数越来越多，我们可以实时引入差别扣除项目，再一点就是对于那些达不到征税标准的纳税人而言，他养一个孩子，他本来就不交税，他养一个孩子是无法享受这个优惠的，所以说我们建议，我们应该更多考虑财政的转移支付措施，比如说抚养补贴，有孩子的人财政发钱补贴的方式，这样做我们认为可能更公平一些，不管你交不交税，养孩子国家都给补贴，这个比差别扣除项目我想可能成本更低，效果更好，这是我们要考虑的，个人所得税不能让它完成所有的目标，其实有更适用的。最后我们要实时调整税制的结构，使税制不断完善。最后，实际上刚才讲了这么多，我们都体会到综合与分类相结合的改革是一个复杂的系统工程，其实我们在相互冲突的诸多因素中，要进行反复权衡和协调，可能这也是我们关注点不同的人可能对这个方面会提出不同的意见，这也是很正常的，对于我们来讲，刚才各位领导和专家也反复说了，我们其实主要想树立一个靶子，抛砖引玉，引发各界对个人所得税改革的讨论，加快综合与分类相结合个人所得税的改革，敬请大家批评、指正。