陈宝存：全社会误读土地财政加剧土地供需失衡

　　 《人民日报》近日发表于猛先生的文章《土地财政不可持续》，大致观点我梳理了一下：

　　文章称：2009年，全国土地出让金收入相当于同期地方财政总收入的46%左右。截至目前，北京、上海今年土地出让金已破千亿元，比去年同期大幅增加。由于土地供应量约为过去两年的总和，今年全国土地出让金有望突破2万亿元。

　　近10年来，各地土地出让金收入迅速增长， 在地方财政收入中比重不断提升。资料显示，2001年-2003年，全国土地出让金达9100多亿元，约相当于同期全国地方财政收入的35%；2004年，收入近6000亿元。2009年达到1.5万亿元，相当于同期全国地方财政总收入的46%左右。在有些县市，土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%， 有些甚至占80%以上。

　　对此观点，我在微博上发文驳斥了这种观点的极端片面。同时也对央视采访的高官有关土地出让金反哺农业只有5%的观点予以驳斥。“全社会对于土地出让金收入的全然误解，这几天有关土地出让收入达2万亿的文章看了几篇，基本没知识可言。请注意一下2009年土地收支表，谁告诉你们土地出让金只有5%反哺农业是不合理的？柴静采访的副省长大人，请专业些，不要断章取义。”

　　我的朋友朱大鸣先生对我的观点表示不认同：“我认为保存的观点有点偏激。土地出让金被地方政府征收后，已经作为一种主要地方财政收入，当然有相当一部分用于地方基础设施建设，但到了农民手上绝对没有40%，否则地方政府卖地就没这么起劲了。”

　　我回复到：“老朱单纯看的是真正的远离城市的农民，而不是城镇居民或者城中村居民，我反对强征农民土地进行工业项目，高速高铁建设，但是，低价征地的是满足这类项目，而不是满足房地产开发。用在农业上的比重确实不高，用在廉租房建社上也只有1.5%。但是我转载的数据需要认真思考，那才是土地出让金支出的真实情况。对于目前的拆迁土地上的开发成本，也就是出让金的底价，支出的主要部分是拆迁安置和征地补偿。”

　　这是有数据支持的。财政部《2009年全国土地出让收支基本情况》对于土地出让收入的使用有很准确的界定：综合起来看，土地出让收入使用范围包括以下几个方面：一是征地和拆迁补偿支出。包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费。二是土地开发支出。包括与前期土地开发相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、土地平整等基础设施建设支出，以及与前期土地开发相关的银行贷款本息等支出。三是补助被征地农民社会保障等支出。四是农村基础设施建设支出。包括用于农村饮水、环境、卫生、教育以及文化等基础设施建设支出。五是农业土地开发支出。六是城市建设支出。包括城市道路、桥涵、公共绿地、公共厕所、消防设施等基础设施建设。七是耕地开发、土地整理、基本农田建设和保护支出。八是城镇廉租住房保障支出。九是土地出让业务支出。十是破产或改制国有企业土地出让收入用于职工安置等支出。

　　在使用土地出让收入之前，2009年，从土地出让收入中计提的国有土地收益基金收入440.63亿元，比上年增长42.6%；计提的农业土地开发资金收入143亿元，比上年增长13.4%；市县人民政府缴纳的新增建设用地土地有偿使用费923.11亿元（其中，上缴中央财政274.94亿元，上缴省级财政648.17亿元），比上年增长44.5%；国有土地使用权出让金收入12732.96亿元，比上年增长43.5%。

　　2009年，全国土地出让支出中，用于征地和拆迁补偿支出4985.67亿元，占支出总额的比重（以下简称占比重）为40.4%；用于土地开发支出1322.46亿元，占比重为10.7%；用于城市建设支出3340.99亿元，占比重为27.1%；用于农村基础设施建设支出为433.1亿元，占比重为3.5%；用于补助被征地农民支出194.91亿元，占比重为1.6%；用于土地出让业务支出86.89亿元，占比重为0.7%；用于廉租住房支出187.1亿元，占比重为1.5%；用于耕地开发、土地整理、基本农田建设和保护支出477.56亿元，占比重为3.9%；用于农业土地开发支出107.25亿元，占比重为0.9%；用于地震灾后恢复重建、破产或改制国有企业土地收入用于职工安置等支出1191.17亿元，占比重为9.7%。

　　结论是2009年全国土地出让收支结余1912.6亿元，按规定结转下年继续使用。

　　 单纯来看，土地出让收入数据连年大幅提高，但是土地出让净收益或者土地收支结余却大幅减少。除去正常的征地拆迁城市建设的成本支出，所谓土地财政连年被挤压。我们很多错觉是低价征用高价卖出几乎成为土地财政的惯例，但是我们还不知道的是，城市管网配套建设高速高铁工业项目等等的土地无收入或者土地低收入。只有商品房开发用地才有高额收益，而工业用地土地价格十分低廉，地方政府招商引资的条件最优厚的就是低价土地供应。所以，工业用地的土地实行招拍挂是不合时宜的。地方政府对于工业项目的引进才是最积极的。

　　江西省赣州市城乡规划建设局党委书记刘宏长先生发表在《 中国经济周刊》（2010年第48期）上的文章《为“土地财政”正名》很有说服力。

　　刘宏长先生认为：土地出让收入为城市化解决了一个重大问题，这就是征地补偿安置资金、城市基础设施建设资金和廉租房建设资金的来源问题，保证了城市化的健康发展。“土地财政”没有剥削农民。政府出让的建设用地价格与向农民征地的补偿费用不能简单类比。政府征地以后，并不是简单地把土地使用权出让，除支付征地补偿安置费、就业培训费外，还要花费巨资进行城市基础建设，而这些经过基础设施建设的建设用地与从农民手中征来的农地相比，其经济价值和使用价值都已发生了巨大变化。“土地财政”也没有剥削市民。近几年房价快速上涨，其主要责任不在地方政府，也不是“土地财政”惹的祸。住宅商品化后，其价格主要受三大因素支配：商品房的自身价值即建设成本加税费、货币的价值和供求情况。近年来房价快速上涨，这三大因素都发生了作用，但主要是货币因素。

　　那么，全社会特别是专家学者对土地财政的误读危害无穷。不明白的是，我们一直拿土地出让金总量说事，但是根本无视土地收购成本的高速提升。这能解决什么问题？土地出让净收益（结余）从06年的2976亿、07、08年的约4000亿到09年的1992亿，收购建设成本的高昂起了决定性作用。而日益加剧的城市改造与农民建设过程中的征地拆迁安置矛盾，致使土地收购与建设的成本的大幅提升，也造成土地收购供应的艰难。