上海重庆开征房产税：政府直面纳税人挑战很大

　　人物档案

　　翟继光，中国政法大学民商经济法学院副教授，硕士生导师，兼任北京大学财经法研究中心民营企业税法研究室主任。

　　对话背景

　　兔年春节前夕，房产税落地重庆和上海，从公布到施行只有4个小时，两地部分居民开始要为拥有住房试点纳税。

　　有专家指出，在中国重大税制改革中，房产税改革试点是首次以地方政府名义、由地方政府制定并由其自行发布改革试点方案。重庆、上海房产税改革试点，也是1994年分税制改革后，从真正意义上健全地方税体系的开始。

　　从2010年9月29日多部委联合出台的新一轮楼市调控措施中提出“加快推进房产税改革试点工作，并逐步扩大到全国”开始，“房产税真的要来了吗”一直是公众高度关注的问题，伴随着沪渝两地房产税改革试点方案的公布，房产税开征已是板上钉钉，但是，众多争论依然不绝于耳。日前，就相关话题，中国青年报记者专访了翟继光。

　　房产税改革试点是否在“税收法定”轨道上运行

　　中国青年报：除了房产税的范围和税率，公众还高度关注开征房产税的立法程序问题。目前我国包括房产税在内的众多税种，是否做到了“税收法定”？

　　翟继光：税收法定原则是税法的最高原则，它的基本含义是基本税收制度，即纳税人、征税对象、税率等基本税收要素应当由法律明确规定，原则上不允许授权立法。税收法定原则中的“法”是最高立法机关制定的法律，不包括政府制定的行政法规。

　　时至今日，中国现行的19个税种，通过全国人大立法的，仅有个人所得税法和企业所得税法两部。

　　其他17个税种的征税依据，是国务院以及相关部委制定的条例或暂行条例。这样的格局，源于1985年全国人大授权国务院，在经济体制改革和对外开放方面，可以制定暂行的规定或者条例。2000年通过的《立法法》中的立法授权，即“税收制度尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规”。实质是1985年授权立法的延续。

　　从法治完善国家的经验来看，征税从来都是议会的基本职权之一，一个国家的几乎全部税种都是由议会通过法律来征收的，只有极少数不太重要的税种才会授权政府开征。我国税收法治由于尚处于完善过程中，目前还很难实现真正的税收法定原则，只能实行比较宽泛的税收法定原则，即将这里的“法”扩展为法律和行政法规。从这一意义来看，我国目前基本上实现了税收法定原则，个人所得税和企业所得税根据法律开征，其他税种根据国务院的行政法规开征。

　　中国青年报：有评论质疑，重庆和上海市政府制定的房产税改革试点办法，在现行法律框架中找不到依据，两市的改革试点，只是根据国务院常务会议作出的决定，“同意在部分城市进行对个人住房征收房产税改革试点，具体征收办法由试点省(自治区、直辖市)人民政府从实际出发制定”。对于这一争论，您有何看法？

　　翟继光：根据现行《立法法》、《房产税暂行条例》的规定，地方政府无权自行开征房产税。

　　目前根据地方政府制定的规章来开征房产税的做法不符合税收法定原则。当然，有些国家的地方也拥有税收立法权，可以开征地方税，但这种权力同样是由地方议会来行使的，由地方政府开征新税的做法非常少见。

　　当然，沪渝两地目前的这种做法也不能说没有任何法律依据、完全违背《立法法》和《房产税暂行条例》。《房产税暂行条例》第十条规定：“施行细则由省、自治区、直辖市人民政府制定，抄送财政部备案。”这实际上给地方留出了试点房产税的空间。严格来讲，上海和重庆并不是开征一个新税种，而是将《房产税暂行条例》第五条所规定的“个人所有非营业用的房产”的免税政策予以修改而已，地方政府既然有权制定“实施细则”，也有权对相关条款进行“解释”，上海和重庆试点对“个人所有非营业用的房产”开征房产税可以认为是对《房产税暂行条例》的解释，当然，这种解释有些“过分”，已经超越了解释的界限，但仍可以认为是一种扩大解释，即将“个人所有非营业用的房产”解释为一定标准以内的房产，如一家一套以内或者人均60平米以内等，超过这一标准就不属于“非营业用的房产”，不属于免税的范围，就可以征税。

　　即便如此，相信绝大多数人不会满意上述“解释论”，我想出上述“解释论”也花了很长时间。总之，上海和重庆试点房产税的做法的确存在合法性不足的问题，不如由国务院修改《房产税暂行条例》，在其中增加一个授权地方对“个人所有非营业用的房产”试点征税的条款更具有合法性。

　　房产税能否担当地产调控、增加地方税源的重任

　　中国青年报：最早提出征收房产税时，主张尽快出台的理由是，在保有环节对住宅征税可以抑制需求、降低房价，这种说法符合我国房地产市场现实吗？

　　翟继光：商品房作为一种商品，其价格最终由供求关系决定，调控房价只能从供求关系入手，而不能从增减成本的角度入手。根据这一原理，降低土地出让金或者增加购房成本、增加保有住房成本都不能降低房价。开发商不会因为土地出让金降低了而将可以卖到每平方米3万元的房子降到每平方米2.9万元，同样，在商品房供不应求的时代，卖家可以轻而易举地将各种税费转嫁到买家身上而获得相同的利润。