央行官员：加强金融政策解读 引导市场合理预期

　　中国人民银行办公厅巡视员 孙辉

　　2011年3月14日

　　“十一五”时期是中国人民银行深入推进政务公开、央行公信力建设取得重大进展的五年。深入推进政务公开，既是完善社会主义市场经济体制的客观需要，也是最广大人民群众的根本利益诉求，同时还是提高政府执政能力的迫切要求。“十一五”期间，中国人民银行认真贯彻落实党中央、国务院关于政务公开工作的各项决策和部署，把政务公开作为人民银行推进依法行政、完善治理结构、强化责任约束、促进政策落实、提高央行公信力的重要举措，研究和借鉴发达国家中央银行政策公开和透明度建设的良好做法，探索建立适合中央银行特点的政务公开机制，突出“制度建设、平台搭建、全面公开、服务社会”，在公开政务信息、规范权力运行、服务人民群众、提高科学决策水平方面取得了明显成效。

　　一、把政务公开作为提高央行公信力的重要举措

　　人民银行党委高度重视政务公开工作，把深入推进政务公开作为提高中央银行公信力、成功实施货币金融政策的重要环节。人民银行作为国家宏观调控和金融管理部门，承担着制定和实施货币政策、促进金融市场发展、维护金融稳定、提供金融服务等职责，具有很强的社会性和公共性，直接关系到最广大人民群众的根本利益。在市场化和全球化深入发展的情况下，人民银行履行职责面临更多不确定性因素的挑战。深入推进政务公开工作，可以提高人民银行透明度和责任约束，加强人民银行与公众和市场的相互交流与沟通、合作与调适、谅解与支持，既有利于中央银行了解公众和市场的需求与关切，也有助于提高公众和市场对货币金融政策的理解、认同和信任，进一步提高央行公信力，有效应对各种内外部风险，更好地引导市场和公众预期，更好地促进政策落实，最大限度地管理好通货膨胀，维护金融稳定，促进经济增长。经过五年不断努力，人民银行政务公开工作长效机制基本建立，更加注重及时全面地披露信息，更加注重市场人士和专家学者在政策制定中的参谋咨询作用，更加注重与市场和公众的沟通交流。

　　建立工作机制，加强组织领导。2005年6月，人民银行成立了政务公开领导小组及其工作机构，明确了工作机构的组成部门及相关职责，各分支行也设立了相应的领导小组和工作机构，全系统“党委统一领导，办公厅(室)牵头组织协调，纪检监察部门监督检查，条法部门提供法律保障，各业务部门发挥主体作用”的，职责明确、相互协作、统筹推进的工作组织体系基本完善。人民银行紧紧围绕中心工作，坚持政务公开工作与业务工作同研究、同部署、同推进。根据人民银行系统管理特点，各级分支行正确处理落实好总行工作部署与地方政府要求的关系，努力发挥分支行服务地方经济社会发展的作用，政务公开的社会效益不断提高。

　　健全工作制度，实现规范运行。2006年，人民银行结合工作实际制定了政务公开实施办法。为进一步规范各级行政务公开工作，建立了政务主动公开和依申请公开制度、政务公开监督检查和评议制度，以及政务公开领导小组联席会议制度、联络员制度、信息报送制度、保密审查制度、档案管理制度，构建了信息发布与协调机制，并随着实际情况变化而不断完善。为确保信息发布的及时性、准确性和权威性，进一步完善了新闻发言人制度。2009年，确定了政务公开工作的六项考核标准，政务公开工作被纳入分支行工作年度考核体系。建立了政务公开、政务信息、新闻宣传工作的联动机制，提高了信息资源的利用效率。

　　发挥系统合力，全面整体推进。人民银行组织体系是个多层级的管理系统，各层级政务公开工作既有共性也有特殊性，在加强上下联动和整体推进的同时，明确了总行与分支行政务公开工作的定位。总行政务公开工作的重点在于建立健全制度规则，及时发布和解读货币和金融政策，公开涉及公民、法人和其他组织切身利益的政策信息，指导和督促分支行有序推进各项工作。分支行政务公开工作的重点在于公开有关金融政策执行、行政许可、行政执法、地方金融政策等相关信息，利用贴近市场、贴近金融机构和办理具体业务的优势，加强对新情况、新问题的调查研究，根据当地实际需求和金融服务需求变化，提供高效便民的金融服务。各级分支行结合当地实际，开展各具特色的政务公开工作，做到了既全面均衡发展又重点突出、特点鲜明。2007年，人民银行在全系统命名了36家示范点，鼓励示范点在政务公开工作中先行先试，及时总结和推广示范点的典型经验和做法，充分发挥示范点的示范、辐射和带动作用。连年开展对分支行落实政务公开工作情况的监督检查，同时通过采取内部考核与社会评价相结合的办法，确保各级行政务公开工作落到了实处。

　　加强指导培训，提高工作水平。人民银行始终把培养一支政治过硬、业务精良、开拓创新的政务公开工作干部队伍，作为深入推进政务公开工作的一项基础性工程。在政务公开工作起步阶段，对一些涉及金融业和社会公共利益的信息以及敏感的行政执法信息等，在公开的内容、公开的层次和公开的尺度等把握方面存在一定的难度。人民银行通过教育、培训、宣传等多种途径，深化干部职工对政务公开工作重要性的认识，要求各级行一定要站在全局和战略的高度，切实增强做好政务公开工作的责任感和紧迫感，破除工作中的被动思想和畏难情绪，扎实改进工作中不够规范的方面，有效回应社会公众的需求，与业务工作形成合力，全面提升人民银行依法行政水平。行领导深入基层开展调研，统筹规划人民银行政务公开工作，制定印发了《关于深入推进人民银行政务公开工作的指导意见》。坚持每年举办政务公开工作培训班，通过邀请专家学者讲课、集中学习讨论、开展工作交流等途径，指导和鼓励分支行探索创新。总行设立了政务公开电子刊物，建立了“中国人民银行依申请公开案例分析库”，指导分支行在信息公开上做到规范一致和准确到位。

　　二、加大信息公开力度，保障社会公众的知情权

　　人民银行认真贯彻落实《政府信息公开条例》，坚持把信息主动公开作为一项日常性、持久性的常态工作，不断规范和充实政务公开的内容、形式、载体，做到了信息公开渠道畅通、形式多样，公开信息及时、准确、权威，得到了社会公众的认可。

　　明确信息公开范围和时限，加大信息主动公开力度。对法定公开和不予公开的信息实行严格分类管理，梳理了人民银行97项政务公开事项和公开时限，把社会公众高度关注的业务信息、统计数据和重要报告作为主动公开的重点，并根据公开信息的特点确定了不同的发布时限。“坚持公开是原则，不公开是例外”，加大货币金融政策及执行情况的主动公开力度，特别注重货币金融政策的解读和引导。2008年以来，人民银行认真落实中央“保增长、保民生、保稳定”的方针，通过公开发表文章、召开新闻通气会和在线访谈等多种途径，宣传金融支持经济发展的政策措施，及时公开货币和金融政策执行情况，特别是重点加强了货币政策、汇率政策、国有商业银行改革和金融支持经济结构调整、服务“三农”、中小企业发展、保障和改善民生等政策措施情况的及时公开，并就社会持续关注的热点问题进行解读和说明，及时回应社会关切，对引导社会预期、增强公众信心、提高政策传导效率发挥了重要作用。及时准确权威的信息公开，使社会公众通过正道知悉和了解重大金融政策出台和金融数据发布的背景、意义和具体适用范围，增进了社会公众对中央银行业务和政策的理解，引导全社会形成稳定的政策预期。据统计，2006年至2010年，总行通过人民银行网站对外发布政务公开类信息1300多条(件)，各类新闻发布会、记者会、新闻通气会83场，接受媒体采访600多次。

　　积极拓展信息公开渠道，创新信息公开载体。以中国人民银行互联网站作为政务公开的主平台，在2010年9月正式启用了人民银行新版互联网站，并建立了各司局、各分支行子网站，增加了方便公众浏览、检索、下载、打印的功能，各分支行子网站也设置了“政务公开”专栏，及时公开需要社会周知的、与社会公众生产生活息息相关的金融政策法规和金融业务信息。同时，根据政务信息的内容和特点选择文告、年报、新闻媒体、新闻发布会、记者招待会，电子显示屏、宣传栏等载体或方式，扩大信息公开的覆盖面。各级分支行结合实际，利用地方政府政务门户网站、综合服务大厅，设立公共查阅点、信息公告栏、资料索取点、电子信息屏、热线电话等，方便社会公众及时获取有关信息。2010年，人民银行通过各级分支行向社会公众发放了《中国人民银行政务公开指南》共计3万册，对所公开的信息类别、信息目录编排体系、获取信息的方式、工作机构联系方式等做出了详细说明，方便公民、法人和其他组织及时准确查找所需信息。

　　依法受理公开申请，保障公民知情权利。近年来，社会各界对人民银行关注度空前提高，依申请公开数量增加较快。为方便社会公众获取信息，人民银行建立了依申请公开受理和办理机制，在人民银行互联网站上公布了依申请公开指引，分支机构还通过服务大厅窗口接待和受理依申请公开。各级行政务公开办公室安排专人每天查阅电子邮件和信箱，按照依申请公开工作流程，严把受理关、研究关、审核关、答复关四个“关键环节”。对于公民法人提交的信息公开申请，严格依法办理，能当场答复的，当场予以答复；不能当场答复的，在条例规定的期限内认真研究予以及时答复。据统计，自《政府信息公开条例》施行以来，人民银行系统累计办理了70起依申请公开，申请人总体是满意的。

　　三、加强金融政策宣传解读，引导公众和市场合理预期

　　及时发布金融方针政策和法规，加强金融政策的宣传解读，能够为中央银行营造良好的舆论氛围，正确引导公众和市场合理预期，有助于更好地实施金融宏观调控。人民银行高度重视金融政策宣传解读，紧紧围绕中心工作，积极主动地开展对外新闻宣传和金融知识普及教育工作。

　　完善新闻发布机制，提高新闻发布的时效性。人民银行实行新闻通气会制度，形成了按月、按季定期发布新闻信息和日常即时发布新闻信息相结合的新闻发布工作机制，主动、及时、准确、全面地向社会发布人民银行重要信息，提高了政务信息的透明度。通过及时充分的信息披露和正面主动的新闻宣传，增进社会公众对人民银行相关政策措施的了解，消除误解或疑惑，树立和保持中央银行的权威形象。

　　创新宣传解读手段，增强舆论引导的针对性。人民银行充分利用现有新闻发布平台和渠道，积极探索完善新闻发布方式，不断增强宣传广度，挖掘报道深度，改善新闻宣传效果。互联网以及报纸、电视、广播、期刊等大众传媒渠道，在新闻宣传工作中被经常广泛利用；新闻通气会、记者会、接受采访等新闻宣传方式，发挥着日益重要的作用。同时，制作《人民银行宣传手册》、《中国人民银行机构形象管理手册》，尤其是免费向社会提供的《中国人民银行文告》，广受欢迎。

　　加大金融知识普及力度，提升中央银行的影响力。人民银行深入开展贴近实际、贴近公众的金融知识宣传教育工作，并取得实效。在宣传金融方针、政策的基础上，通过举办全国金融知识巡回展览、开展宣传月、编写《金融知识国民读本》等图书和音像制品、举办讲座和知识竞赛多种形式，向社会公众宣传普及金融知识。此外，设立了专门的电子邮箱，帮助公众解答有关的金融业务咨询和投诉等问题。

　　四、深化行政管理体制改革，推进行政权力公开透明运行

　　深化行政管理体制改革，深入推进政务公开，使政府工作公开透明，让权力在阳光下运行，是服务型政府的重要特征，也是从源头上预防和治理腐败的重要举措和制度保证。适应市场经济条件下中央银行履行职责的需要，人民银行坚持市场化改革方向，大力减少行政审批，不断推进工作方式的转变。

　　健全民主决策机制，提高科学决策水平。人民银行大力推进决策公开，进一步完善公众参与、专家咨询、合法性审查、集体讨论决定的决策机制，逐步推行决策过程公开。凡制定涉及群众切身利益的法律法规和规范性文件时，都要实行预公开制度，广泛听取专家和社会公众的意见，并及时向社会公布意见征集、采纳情况。在出台影响社会公众切身利益的行政决策、开展行政执法等工作中，切实履行社会听证义务。例如，在制定《非金融机构支付服务管理办法》的过程中，多次公开征求社会意见和建议，组织有关方面代表人士进行座谈讨论，并对意见和建议的采纳情况进行公开。

　　减少行政审批事项，规范行政权力运行。人民银行大幅减少行政审批事项，已由行政审批制度改革之初的145项减少到目前的23项。注重发挥市场机制的自我约束作用，完善信息披露、信用评级等市场化机制，将债券发行由审批制改为备案制，充分发挥行业自律组织的管理作用，增加了市场管理的透明度，促进了全国统一、规范有序、公平竞争的金融市场体系建设。及时向社会公开了人民银行5大类行政许可事项和9大类执法检查项目的全部信息。进一步完善行政执法和行政监督程序，组织编制了职权目录，绘制了权力运行流程图，完善行政许可项目操作规程，制定了《中国人民银行执法检查程序规定》，明确了人民银行执法检查的准备、实施、处理程序和法律责任。限制和规范自由裁量权，加强对重点领域、重点部门、关键环节权力运行的监控。

　　五、发挥政务公开综合效应，不断提高金融服务水平

　　人民银行把面向市场、面向公众摆在突出位置，强化服务意识和服务能力，注重政务公开与各项业务工作的有机结合，使政务公开成为促进中央银行科学履职的重要手段。

　　推进服务大厅建设，打造综合服务平台。按照便民和经济实用的原则，因地制宜指导分支行建设集政务公开、金融服务、信息发布、行政许可为一体的综合服务平台，目前已有25家省级分支行的综合服务大厅正式启用。从实际运行情况看，综合服务大厅配套功能完善，业务流程规范，服务理念积极，真正实现了提供政务公开、信息查询、行政审批和金融业务办理的“一站式”综合服务。一些分支行积极改进综合服务大厅管理，引入了首问责任制、限时办结制、责任追究制等制度办法，提高了政务公开和金融服务水平。一些分支行充分利用综合服务大厅，通过电子显示屏、宣传资料和折页、电子触摸屏、公告栏、便民服务卡等多种方式，积极开展金融政策和金融服务宣传，切实提高了政务公开工作实效，受到社会公众的普遍好评。

　　优化金融服务，推进办事公开。人民银行把政务公开作为加强自身建设和管理创新、建设服务型央行的重要切入点，把推进政务公开与改善金融服务有机结合，不断优化和规范金融服务流程，把适合对外公开的事项和信息，特别是“窗口”部门的办事程序、时限、相关要求、服务承诺以及监督投诉电话等及时公开，方便客户办事。对社会公众的反应和要求，公众的咨询，予以及时回应。有些分支行开通了专用咨询电话，向社会公众提供关于基准利率、账户管理等方面的信息查询服务。有些分支行将政务公开工作延伸到商业金融机构，主动督促各金融机构依法合规经营。有些分支行加大网络建设，实现了网上申请等办事功能。有些分支行利用各种机会和场合向银行和企业宣传金融政策，指导实际业务操作，获得了广泛好评。

　　强化行风建设，推动依法行政。在推进政务公开的过程中，人民银行不断探索将政务公开与依法行政有机结合，促进系统上下改进工作作风。目前，系统各级行均将行政许可项目纳入了政务公开目录，将行政许可事项及依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料的目录和办理情况公开，主动接受社会公众的监督。有的分支行还通过设立意见箱、投诉热线、发放评议表等形式，及时听取公众对公开工作的意见和建议。有的分支行还引入了“ISO9001质量管理模式”规范政务公开工作，实现了“全过程控制，无盲区管理”。

　　利用金融业务信息处理系统，积极支持社会反腐败工作。人民银行业务系统在为社会公众、金融机构提供金融服务的同时，也为推进社会反腐倡廉工作提供了有力支持。会同公安部建立了公民身份信息联网核查系统，强化了会计核算监督和银行账户管理，有效防范不法分子利用银行账户从事违法活动。开展国库与财政、税务、银行横向联网，推动大中型水库移民资金补贴、农民种粮补贴等涉农资金发放制度的改革完善，提高了财政预算资金的透明度，有效预防了占压和挪用问题。覆盖全国、集中统一的企业和个人信用信息基础数据库基本建成，为金融案件侦查和惩治腐败提供了及时的信息服务。强化了对大额和可疑资金交易的监控，堵塞腐败分子转移资金的渠道，有效预防和打击了洗钱犯罪和腐败行为。

　　回顾“十一五”时期人民银行政务公开工作，我们有几点重要启示。一是坚持把政务公开作为贯彻落实党中央、国务院决策部署、加强人民银行透明度和公信力建设、从源头上防治腐败和提高服务人民群众实效的重要抓手，开拓创新，扎实推进。二是坚持围绕人民银行中心工作，服务经济社会发展大局，与金融宏观调控、金融改革发展、金融稳定和金融服务工作相联系，促进重大决策和各项工作部署落到实处。三是坚持转变职能，始终把服务市场和服务公众放在突出位置，强化服务意识和服务能力，拓展服务领域，推进服务型央行建设。四是坚持以人为本，保障社会公众的知情权、参与权和监督权，认真回应群众最关心、最直接、最现实的问题，维护好人民群众的根本利益。

　　展望“十二五”，我国政务公开工作进入全面深入推进的新阶段，人民银行政务公开工作面临新形势、新任务、新要求。人民银行将以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照党中央、国务院的有关工作部署，以建设透明责任央行、提高依法行政水平为目标，以监督行政权力运行、促进经济社会发展、服务人民群众为宗旨，以推进行政权力运行程序化和公开透明为重点，加强制度建设，狠抓工作落实，争取在重点领域和关键环节取得新突破，使政务公开工作不断创出新特色、取得新突破、获得新绩效、达到新水平。(完)