[今日观察]食品安全：消除监管灰色地带

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    解说：毒豆芽、染色馒头，难住众多监管者，工商管流通，质检管生产，农业管源头，齐抓共管，13个部门为何管不好一张餐桌？《今日观察》正在评论。

   

    主持人（陈伟鸿）：这里是正在播出的《今日观察》，欢迎各位的收看。在最近一系列的食品安全事件发生之后，大家都关心，究竟是谁在把守食品安全的大门？能不能保证我们吃上安全放心的食品？我们不妨先来看这样的一张图，在这张图上呢，展示的是猪肉从生产、加工一直到最后进入到我们的菜篮子，所有的监管环节和流程，在这当中呢一共涉及到了工商、质监、农业、商务等十三个部门。按理来说，这么多部门、这么多环节的层层的把守，应该不会让有问题的食品，被端到我们大家的餐桌上，但是为什么我们还是看到了，食品安全事件的不断在发生呢？对于这样的这些问题食品，监管部门又是怎样解释的呢？今天我们将就此来展开评论。

    现场的两位评论员是霍德明和杨宏山。好了，我们在节目一开始，先来看一看相关的新闻背景。

 

    解说：食品安全问题应该谁来管，这个看似简单的问题，却在现实操作中屡屡遭受尴尬。日前，有记者发现在新疆乌鲁木齐有毒的豆芽依然在市场销售。

    逢焕明（新疆农业大学科学与药学学院实验室主任）：尿素比一般蔬菜高出两到三倍，亚硝酸盐是超出了一倍多，它不光有毒还会致癌。

    解说：那么具体由谁来抽检？谁来监管问题豆芽呢？

    当地工商部门工作人员：抽检有问题管呀，但是我们没有抽检的设备，也没有能力，如果他没有办法抽检，那就更没办法了。

    记者：那么具体由谁来抽检，谁来监管问题豆芽呢，自治区质检部门答复是他们只管生产企业，而豆芽不属于他们的职权范围，最后记者来到自治区农业厅。

    吴红展（新疆维吾尔自治区农业厅副厅长）：按照《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定，我们认为这个豆芽，应该是加工环节来管理，应该是由质监部门去管理比较合理。

    解说：各个部门都有自己的说法，毒豆芽该由谁抽查监管，类似的尴尬日前同样出现在沈阳，据《法制日报》4月20日报道，沈阳三天查获40吨毒豆芽后，当地打假办会同公安、工商、质监、农委等部门，召开专题会议，在会上工商、质监、农委等部门均称不归我管。

    日前针对我台报道上海染色馒头事件，当地相关主管部门公开做出回应，但是他们的回答似乎并没有化解消费者关于食品安全是否存在监管漏洞这样的疑问。

    李桢（本台记者）：我们去到那个现场看过，整个馒头的生产，可以说是问题重重，如果说抽样是按照正常程序做的，那为什么又没有检查出问题来呢？

    郑光辉（上海市质量技术监督局副局长）：根据现在的审讯结果，他们是从去年的9月份开始生产（问题馒头），我们现在已经有的记录，刚好是到去年8月份为止，另外他去现场抽样的时候，是有什么品种就抽什么品种，所以有可能它本身生产玉米馒头时间很短。

    彭文皓（上海市工商行政管理局副局长）：我们现在是根据国家标准，对食品进行抽检的，我们接下来也将进一步关注风险评估的结果信息。

    谢敏强（上海市食品安全联席会议办公室负责人）：我要补充一个观点，安全的食品是种出来的，养出来的，生产出来的，而不能单一依靠检测出来，要根本杜绝这个问题，实际上我们关键的还是要从源头控制。

    解说：源头控制该由谁来把关？生产过程的监管又该谁负责？从毒豆芽到染色馒头，食品安全是管不住，还是存在监管漏洞？

   

    主持人：又一次我们看到了问题食品，从染色馒头再到毒豆芽，虽然出现问题的这些食品各不相同，发生这个问题食品的地点也各不相同，但是每每当我们听到监管部门的回应的时候，却常常可以听到几乎相似的一些回答，比如说在我负责监管的这个区域是没有出现问题的，我这个环节是安全的，仔细分析起来呢，这样一种说法到底是不是有道理？我们要来听听两位评论员你们的分析和看法。

    霍德明：我想就讲前一阵子在沈阳发生毒豆芽的事情，首先它这个工商部门讲说，我们是管流通方面的，所以有关这个产品质量的问题不归我们管。

    主持人：这个别来找我。

    霍德明：那当然嘛。下面这个质检部门就讲了，毒豆芽这个事情呀，它不是属于加工我们这个管的范围，那直接就回到农业部门了，农业部门说这毒豆芽这里面牵扯到一些加工，所以也跟我们没有什么关系，你说在专家们互相论证的过程中间呀，让我想起来我下次在餐馆里面，如果点一道小葱拌豆腐，小葱出了问题的话可能是农委会，农业部门那里要管，豆腐如果出了问题那大概不算是初级农产品了，豆腐是经过加工的嘛，那可能是要经过质检部门再来管。

    主持人：是。

    霍德明：但是问题是如果是豆腐跟这个小葱都没问题，外面加那个盐出了问题的话，那到底是哪个部门来管，所以食品安全这一块很显然它有太多错综复杂的关系，但哪一部分算加工，哪一部分算流通，哪一部分算质量问题呢，哪一部分算安全问题，这个东西在各个部门之间他们有他们自己的立场，所以对他们个人来讲，个别部门来讲他认为他做得很好了，可是对于我们消费者来讲我们可不管这些事情的。

    主持人：是，而且要让我们消费者自己去追本溯源，说到底什么环节出问题这也是不公平的。

    霍德明：那是不可能的事，哪一个消费者不要说是怎么样追本溯源了，今天我叫个小葱拌豆腐，如果不合我的理想的话，我连个投诉电话呀我都不知道。

    主持人：对，这个宏山你肯定对于刚才有关部门的这些说法也非常的熟悉，每次当问题食品出现的时候，都能够听到类似这样一些说辞对吧？

    杨宏山：是，所以当一旦出现这些食品安全事件，很多部门第一个反应就是说，这个部门我不承担责任。另一个部门的说法说我这个部门不该我管，问题在于我们老百姓的餐桌出了问题，我们平常一句俗话说的好，“民以食为天，食以安为先”。那么食品安全关系到千家万户，今天我们看到沈阳的毒豆芽这样一个事件出来以后，相关的责任人已经被公安机关查扣，那么在追究落实相关监管部门责任的时候，这些监管部门互相在扯皮，那么我们今天想到一个问题，今天事情已经出来了大家都在扯皮，如果说我作为一个市民，当我发现了有问题，并且我怀疑这个问题很严重，那么我该向谁投诉。

    主持人：我找谁，我可能都不太清楚。

    杨宏山：我找谁呢，首先刚刚霍老师讲的热线电话我没有，第二方面即使我们知道热线电话，我们打到这家去了，比如说质检部门，质检部门说这件事不归我管，然后我再打到农业部门，农业部门说这属于初级农产品的加工品，根据相关的法律也不归我管，那么我们要问的是，根据现有的法律，谁规定这个毒豆芽是初级农产品还是初级农产品的加工品呢，因为我们今天看到质量技术监督部门和农业部门他们在这个地方产生争议，问题在于这个地方，我们相关法律不可能在这方面有非常严格的界定，这就要求我们相关的监管部门要主动承担责任，要把管理我们的位置向前移，从我们过去事后的追究，变成预防性的管理，今天我们看到大量的食品安全事件都是媒体曝光以后相关部门再跟进，在跟进的时候互相还在扯皮，我们到哪一天，我们这些案件，通过我们相关的主管部门主动抽查，主动发现问题并且主动向社会发布相关的信息，到那一天我们可以讲我们食品安全的监管体系就更上了一层楼。

    主持人：其实您提到了核心的一个关健词就是“监管”，那么到底是在食品安全监管这件事情上，有哪些部门他们在哪些领域，到底做了什么样的一些监管？他们该承担什么样的责任？该负什么样职责？我们接下来一块在这个小片当中来看一看。

 

    解说：食品安全到底该由谁来管？每当食品安全事件曝光后，人们往往会有这样的困惑。

    近日《人民日报》在13部门涉及食品安全管理，各个环节谁在管的文章中，以图解的方式将我国食品安全现行管理体系做出了展示，文章以猪肉生产消费为例，整个生产环节的监管涉及五个部门，生猪的养殖由农业部门监管，主要负责质量安全检测和监督抽查、有机食品认证，而进入屠宰环节则由商务部门负责定点屠宰的准入和监管，此后生猪在进入加工和流通环节中则分别由质监部门和工商部门进行监管，而生肉进入市场和餐饮行业中，则由工商部门、农业部门、食品药品监管部门负责监管。食品安全的管理是一个相当负责的系统，不同食品品种不同环节都有不同的部门在管理，甚至不同地方监管体系都有所差别，监管过程中还存在着一些职能交叉模糊与空白地带，2010年2月6日设立的国务院食品安全委员会是国务院食品安全的高层次议事协调机构，据国务院食品安全办公室主任张勇介绍，食品安全办的主要职责是对食品安全工作进行综合协调和监督指导，基本定位是在分段监管的基础上，将分段监管容易出现的监管空白、职责交叉等作为协调重点，堵塞监管漏洞，促进各环节监管措施的衔接，同时食品安全办不能取代监管部门的职能。

    目前，从国务院食品安全委员会对外正式公布的13个组成部门来看，我国负责食品安全的部门包括国家发改委、科技部、工业和信息化部、公安部、财政部、环保部、农业部、商务部、卫生部、国家工商总局、国家质检总局、国家粮食局和国家食品药品监管局。

   

    主持人：大家看了刚才的这个小片，我想一开始应该是会很放心的，因为你看到有这么多的部门齐抓共管，大家都各有所长，他们组合在一起，应该是一个比较完善和合理的一个监管的链条，但事实上每当问题食品出现的时候，消费者看到的往往是各部门之间的相互推诿，为什么会有这样的责任不清的一些表现？

    杨宏山：在这里头我认为主要有两个原因，首先第一个方面的原因，是由于我们今天是这样多头执法，往往在这个时候不可能每个环节与环节之间关系会界定那么清楚，总之会出现一些灰色的地方。

    主持人：不能做到无缝连接。

    杨宏山：不可能做到，任何法规都不可能将所有的事情做到完整无缺这样的一种状况，尤其在督促环节的这种状态下，所以在这种情况下出现了灰色的地带，两个部门互相就在扯皮。第二个方面从现实执行过程当中，还有一个比较严重的问题也就是在执法的过程中，一些部门诉求部门利益的情况，我们今天看到多头这样一种监管，13个部门都介入，从这种体制的源头来讲，实际上它与各个部门各守自己的这一摊有关系，守着自己的一摊实际上有权力，权力跟利益相联系起来，为了使我这个利益不缺失，那这一块权力，我必须抓在手中，我们知道前些年，我们交通行政管理过程中有个词叫钓鱼执法，实际上在实际的监管过程中，也有类似的这种现象存在，也就是说相关的部门在监管查处相关企业的时候，考虑到自身的利益，那查处的时候不是一下子面对这种很严重的事件，一下子给它打死，一下子把这个事情遏制住，只采取适当的罚款，而且罚款不是很严重，因为一旦严重罚款以后这个利益链条就断掉，所以说不断地养着这个鱼，不断的这个企业的存在，企业总是会产生违法违规的行为，然后不断地就能收取罚款，而正是因为企业知道，相关的行政主管部门，行政监管部门追求了这样一个部门利益，当交了罚款以后，在做着这种不法的事情，反而内心世界中更加地明目张胆。

    主持人：其实我们的消费者也特别想要知道，到底谁该来做食品安全监管？我们和数字一百调查公司，联合做了一个调查，我们来看看大家的一些发现。在我们调查结果当中，我们看到有59.1%的网民，选择的是国家质检总局，应该来管这个食品安全的事儿，还有51.5%的人选择了国家食品药品监管局，另外包括了卫生部、国家工商总局、公安部等等，这些都是选项很高的一些监管机构，问问这个霍教授您的看法，这么多人在监管最后却往往管不好，变成了责任很难分明的一件事儿？

    霍德明：我说我们监管部门现在食品安全这里13个部门，我调查了一下商务部门它是主管流通行业，比如说你刚才说的执照，在商务部门管的，但是工商部门呢，是监管流通这个事情的，到底是主管流通行业或者是监管流通这个事情呢，这两个中间这个区分就很难划分了，还有另外一个譬如说讲质检部门它是管生产加工的这些产品的，但是对农业部门是管初级产品，所以这个初级跟加工到底区别在哪呢？一个豆腐它应该算是初级呢，还是加工呢？一个豆芽腌过了以后它就算加工了，不腌过那就算初级吗？所以像这些问题都是我们原来对法律上有一些灰色的地带，其实罚款本身是很公平的一件事情，如果执行的好的话，但是问题是如果罚款以外的事情，你就不管的话，比如像我们讲染色馒头的事情，染色馒头很多馒头过期了，它已经退出流通环节它回收了，当你退出流通环节的时候这个东西到底归谁管。所以在这个里面，如果说监管部门只是注重说你不合我的规定，我就罚你的款，换句话说其他的东西我就一概不管了，“个人自扫门前雪，哪管他人瓦上霜”，再加上法律上定义还有灰色地带的话，就很难是，十三龙治水呀，什么水也治不了。

    主持人：对，其实正是这样的一个现状，也让我们百姓常常无奈地自嘲说，我们身体可能已经成为了实验品了，现在也许已经百毒不侵了，所以提到这个食品安全，包括食品安全的监管问题呢，网上的反映非常地热烈，马上来看看网友的观点。

    首先我们看到这位网友他叫“张海”，他提到说“生产者职业道德的缺失，监管者众多却责权不明，于是一个又一个问题出现了，我觉得首先要加大对食品制假和售假者的惩罚力度，指定具体某一个部门来负责，其它部门予以必要的协助，还食品一个安全，还民众一个安心。”

    “老儿童”这位网友的观点说，“多头监管下的产业基本上是没有监管的，目前发现了问题多数部门都是在推诿，或者把责任发泄到企业，梳理中国产业的监管机构，是当下政府改革的一个重要环节，不然类似食品安全的问题会在中国多个产业当中发生。”

    再来看一位网友，他署名叫“失地农民”，他提到“食品安全事件多个部门都有责任监管，这些部门往往往往是多一事不如少一事儿来回地踢皮球，等事态曝光之后慌了手脚，我个人认为食品安全管理方面，监管部门要用责任到人的策略，对企业应该加大处罚力度，加大违法成本。”

    再来看一位“永州-海马”这位网友的观点，“古话说得好，三个和尚没水吃，这么多的部门管理，怎么能管理到位呢，人不在多而在精，管理部门也是一样，食品安全管理部门应该做到管理责任制，让管理部门不只是知道怎么罚钱，更应该让他们知道责任的后果。”

    其实我们真的希望我们网友的这些观点，未来都能够在现实生活当中一一地落实下去，那么食品安全的监管到底应该由哪些部门来监管？他们应该尽到什么样的职责？稍候的节目继续我们的评论。

   

    解说：你管我管他也管，谁都可以管，责任谁来担？食品安全问题频发，谁来承担监管缺位的责任？《今日观察》正在评论。

   

    主持人：欢迎回到现场继续收看今天的《今日观察》，节目当中跟各位关注的是问题食品，我们的食品安全监管到底应该由谁来负责，事实上在现实生活当中，我们看到某一个食品出问题了，似乎该负责的部门很多，但实际到最后能够承担责任的或者具体监管的却很难找得到，其实这些问题食品的出现，或者监管的缺失恰恰就出现在到底这个问题是你管我管还是他管这样的漏洞之上，我们来看看记者的调查。

   

    解说：瘦肉精火腿肠、染色馒头、牛肉膏，问题食品近来频频曝光，就在4月底，全国不少地方又陆续暴出了一些食品安全事件。

    4月15日湖北省宜昌市工商执法人员，在一座大型蔬菜批发市场内，查获两个使用硫黄熏制毒生姜的窝点，现场查获毒生姜近一吨，经常食用硫黄熏制食品会慢性中毒。

    4月10日，重庆市巴南区工商分局接到群众举报，查处了一辆血旺运输车，车上有1250公斤血旺，经检测血旺中含有国家明令禁止添加的福尔马林。

    解说：食品安全触动民众神经，加大对食品安全犯罪的刑罚力度刻不容缓，5月1号起实施的《刑法修正案》（八）明确规定，对人体健康严重危害或者有其他严重情节的处五年以上十年以下有期徒刑并处罚金，致人死亡或者有其它特别严重情节的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。

    另外《刑法修正案》（八）还增加了食品安全监管滥用职权罪和食品安全监管玩忽职守罪两个罪名，为查办危害食品安全渎职罪提供了有力武器。

    今年3月底，最高人民检查院下发了，关于依法严惩危害食品安全犯罪和相关职务犯罪活动的通知，要求从司法层面加大对国家公职人员在食品安全失职渎职犯罪的查处，明确对食品安全的监管者和执法者要有司法问责。

   

    主持人：看完了刚才的这个小片，我想我们来谈一谈问责制，其实我们知道如果你生产了不安全的食品，那实际上你是一个违法的一个行为，你应该要负担起刑事责任，那么我们现在想要问的是如果你放任了这些不安全的食品出去，你没有监管住这些不安全的食品，那是不是也该负责，该负什么样的责任？

    霍德明：最高人民检查院3月底，刚刚下发了重点查办纵容非法生产等食品安全渎职罪的通知，而在最新实施的《刑法修正案》里边特别注意到《刑法》啊，也增加了食品安全监管滥用职权罪以及食品安全监管玩忽职守两个罪，换句话说过度地执法，过度的作为以及不作为，都在《刑法》里面对监管单位这是有一个实际的法律的明白规定。当然对于食品安全，我们不能完全求助于法律，法律是道德的最后一个底线，所以在我们这个胡主席在4月29号他也提到了说，我们希望食品大家能够吃的安心呀，这个话是语重心长呀，当然了温总理他也提过企业家要有道德的血液，而且在去年我们这个国务院成立了食品安全委员会，李克强副总理，他现在是主任了，他也特别提到了企业有这个社会责任，当然我这里讲企业跟监管单位都有社会责任，来把食品安全这道关好好把守。

    主持人：是，这个自古以来就是民以食为天，现在的食品安全再次成为了全社会关注的头等大事，宏山你觉得在未来我们是如何能够明确监管的责任，虽然我们现在有了这个法律的一个保障？

    杨宏山：在这个过程中，实际上有个概念，叫无缝化的监管如何能实现，我们今天看到监管出现了问题，就在于我们包括今天的制度的设计和相关的法律法规之间，还存在很多灰色的地带，那么这些灰色的地带，完全依靠法律来解决，也是不大可能的，因为法律不可能规定的那么细，在这点上我们倒不妨看看美国在这方面的经验，美国在食品的安全领域中主责的单位，实际上叫美国食品与药品监督管理局，就跟我们这个名称基本上差不多，同时它也规定初级农产品的监管由美国农业部行使，那么农业部行使，初级农产品的监管和其它的大众食品这种监管之间确实也存在着这样的灰色的地带，那么对于这个灰色地带它怎么处理的呢？在这个领域完全依靠立法解决，我刚才讲它很困难，那么他们的办法就是由农业部和FDI就是食品和药品监督管理局之间签订部门间的备忘录，然后明确类似这样事件的主责单位由谁来承担责任，也就是说只有第一，不会再出现第二件这样的事情，没有主责单位的事情，那么我们今天看到我们层出不穷这样事件的出现，相关的主责部门经常会互相推诿，在这个过程当中为了推进这项工作，推进无缝化的管理，相关的责任部门之间，针对问题的出现，在处理完问题之后，我们能不能也增进这样类似部门间备忘录的形式，明确相关食品安全事件的具体的主责单位，包括我们这次讲的沈阳这个事件，那么沈阳市市长在召集相关的部门开会的同时，各个部门都在扯皮，然后市长就说了在国家以及辽宁省没有出台具体的政策之前和制度之前，那么沈阳市明确规定，像毒豆芽这样类似的事件，由农业行政主管部门主要承担责任，那我想类似这样的事情如果通过部门间备忘录的时间来做，就能把这样一个灰色地带变成无缝隙的地带。

    主持人：马上我们来听一听特约评论员对于食品安全监管问题的看法。

   

    李里特（中国农业大学教授）：往往我们食品安全问题，表面上是安全事件，实际上它反映了一个深层次的企业经营，或者食物生产系统出了问题，既然是个系统（问题），就要有个比较统一的，有责任的有效率的政府管理机制，这个管理机制包括给被管理的对象给予帮助、支持、指导、促进，不光是我审批你来找我，那么企业是一种服务对象，那么政府（对）它们可能出现什么问题，经常下去主动去了解，这样的话就能够把问题发现在没有出问题以前。

    竹立家（国家行政学院教授）：继续推进大部门体制改革，继续完善部门职能，继续划分部门的职能界限，使权责真正一致起来，在政府管理过程中间，特别是对市场监管和社会管理过程中间，有些部门和部门之间，可能有些空隙，国家还是应该有一个权威性的联络机构也好，负总责的机构也好，这个统管机构负总责，不论你是出在哪一段责任是明确的，各级人大对于行政执行部门对市场监管，运用行政权力方面不到位这种情况要进行监管，对于一些部负责任，不按照法律法规来执法的这些人员，也要进行严肃的问责也好惩处也好，惩处不到位就是执行力不到位，执行力不到位，类似的事情还会发生。

   

    主持人：其实我们今天晚上谈了一个晚上关于食品安全的监管问题，我们想最后再问一问两位评论员，到底解决食品安全这个谁都可以管，谁又都不能管，谁又管不了这样的问题的症结，要解决这个症结，关键从哪里入手？

    霍德明：监管单位就像刚刚我们提到的所有这个组成，有关食品监管的单位，像我们现在国务院有食品安全委员会，这应该算是我们国家最高单位的事情，如果说是像美国100年前，它有关于食品药品的这个管理局成立以后，能够大张旗鼓把它所有那个时候的美国食品药品也是一塌糊涂的，但是经过二三十年的整治，美国的食品业就已经上轨道了，中国来讲我想正是这个时机，我们的经济发展也足够让我们有这个能力把食品这个最基本民生用品把它安全做好。

    主持人：宏山还有什么样的建议？

    杨宏山：在我看来主要依靠两条腿走路，两个方面加强制度监管，第一方面要加强对食品安全事件这种查处力度，因为我们今天对食品安全案件查处，要进一步加大它的力度，让这一些食品安全，使非法，不法生产者让他查出后倾家荡产，在这方面我们要进一步有更长的路要走。

    主持人：违法成本要增加。

    杨宏山：他的违法成本要增加，当然与之相对的召回制度也要建立起来，在美国每一年……