郭凯

　　在全国许多地方融资平台企业仍在清理整顿期间，最近的有关政策显示，那些管理记录良好的地方融资平台企业，将可以率先在企业债市场进行服务于保障房建设的发债融资，而少数在公共财政透明度和监督程度走在前列的地方政府，则有可能通过改良后的地方融资平台企业，以平台企业为载体，进入公开债务市场，进行地方债融资。

　　在存量债务规模仍然不小的情况下，相关政策有必要在相当长一段时间内，禁止融资平台企业向债券融资平台过渡期间，发行没有限定用于指定项目和限定具体还款来源的公司债或者地方债。也就是说，即便是管理规范的平台企业，发债也应该局限在严格的项目债，专款、专户、专帐使用，而不应允许以某些项目为名，连带多募集资金用于其它用途。这尤其对于维护下半年和明、后年的保障房建设资金的安全到位，十分重要。

　　保障房项目债的可偿还性和安全性的根源，在于募集资金确实足额投入了保障房建设，其所产生的保障房资产产权，将是未来出现运营资金不足偿债时，可以通过出售部分产权、确保偿债能力的安全屏障。所以保障房项目债的低风险优势，是其他公共建设项目难以比拟的。从长期看，为大多数低收入和中等收入人口提供公租房、保障居住权，在实行土地公有制的国家中，是相对成本最低、为社会提供最大化稳定机制的可行道路。

　　为了防止其他各种名目的投资泡沫和转移挪用来破坏公租房这一维稳机制，有必要考虑在市场投资人之外，指定同级人大或者上级审计机构等作为监督人。由于当前债务市场的机构投资者许多是各大国有银行等金融机构和大型企业，银行贷款体系在地方平台融资风险审查中的失败，同样可以复制到公开债务市场。成熟可信的债务市场的成型需要发展过程，在早期，必要的公共监管和特殊管制，对于转型期间各种社会矛盾和经济风险交织的国家，是必不可少的。

　　现在最需要审慎思考的，是地方债务融资的风险监督制度问题。对于地方政府，仅仅靠项目债来约束是完全不够的。由中央政府代理发行地方债务的风险保障，不在于中央政府财政收入的连带担保，而在于由于这种连带担保，中央政府所必须履行的监管和风险控制责任。一旦中央政府代发债务的联带担保和监管责任缺失后，《预算法》和相关法律都没有赋予其他任何机构，比如各地人大和纳税人，对地方政府预算和开支的完整监督权、决定权和风险控制权。

　　政府债务风险不是由财政收入水平一个因素决定的，包括在上海、广东、浙江这样的富庶地区。今后，各级政府和各级人大完全有资格也有可能，对那些因为挪用和冒失等原因而导致的债务亏空，拒绝向所谓的市场投资人偿债。而且这丝毫不会影响经过财政民主监督改革的继任地方领导人继续举债的能力。所以，能否先指定地方人大、赋予其完整财政监督权力的监督人制度，将决定地方债的最终兴衰，甚至十二五、十三五的公共建设成败。