[提要]土地闲置与土地投机如影随形，市场体系不健全和政府行为不规范是土地投机的两个主要方面。从近年来暴露出的案件来看，在遴选供地对象时,有的地方不是凭市场经济和优选的原则,而是凭关系、交情,甚至权钱交易,导致一些不具备开发资质的企业囤积、倒卖土地...

朱慧卿绘/CFP

　　土地到手6年还未开工

　　闲置期间，土地迅速升值，造成开发商不急于开发。一些政府原因更助长了“合法闲置”

　　北京市中央商务区（CBD）附近，双井桥西南角，有一块足球场大小杂草丛生的空地。

　　公开资料显示，这是华润京通在2005年5月以公开挂牌方式取得的“优士阁二期项目建设用地”，约定开工时间为2005年12月，约定竣工时间为2007年6月。从2005年出让给开发商，6年过去了，周边地价已经升了数倍，而这块“黄金宝地”仍基本保持原貌。

　　这并不是华润第一次卷入“囤地”的疑团当中，近两年，仅在北京市，其就因为土地闲置问题，被国土资源部、北京市国土资源局数次“点名曝光”。

　　按照规定，土地出让后两年不开发就可以收回，不少公众和媒体都质疑，这块地已出让6年，还未动工，为何不收回？

　　近日，北京市国土资源局对该项目用地调查后，对本报记者回复表示，这一项目用地的确存在土地闲置问题，但同时解释，造成闲置的原因复杂，主要是华润京通公司取得土地后，在办理用地规划设计方案审批手续过程中，因项目周边居民的强烈反对，经北京市规划委员会多方协调，直至2008年12月，对规划设计方案进行了调整，将该项目总建筑面积由32000平方米调整为8000平方米，建筑使用性质仍为公建，核减部分面积置换到凤凰苑（东区）公建项目中。2008年12月，北京市国土局依据规划设计方案调整复函，为华润京通公司办理了出让合同变更手续。

　　“优士阁项目闲置6年”案例，折射出我国大量闲置土地所存在的种种问题。

　　“住宅用地的大量闲置，直接导致原本稀缺的宅地市场更为紧缺，是资源的极大浪费。而且对那些遵纪守法的企业来讲也是不公平的。”中国人民大学公共管理学院副院长严金明教授说，大量闲置土地未被开发，还造成政府无法准确预测经济社会对土地资源真实需求，土地市场出现虚假繁荣，土地资产功能被放大，房地产投机难于遏制，居民住房保障得不到落实。

　　据国土资源部最新统计，截至2010年底，全国共查出闲置房地产用地2648宗，面积11944公顷。如果把这些土地换算成实际商品房供应，以平均容积率2、每套住房90平方米计算，将会增加270多万套住宅。按人均30平方米计算，将会解决800多万人的住房问题。

　　开发企业拿地时疯狂举牌、狂热追求的地块，为何到手后又把其“打入冷宫”迟迟不开发？

　　据介绍，拆迁难和居民反对等引发的规划调整是开发商经常提及的两个主要理由。由于过去许多地不是净地出让，开发商和拆迁户始终达不成一致意见，致使土地不能动工。而项目周边居民强烈反对规划方案，因此需要调整规划，规划的调整自然要耗费时间，延期开发也就理所当然。此外，还有出让地块有复杂的法律纠纷导致动工难等因素。

　　另一方面，随着时间的推移，政府往往会在地块周边修建道路、医院、广场等配套设施，地价自然就升值了，这样所获得的利润比拿到地后立刻开发要多得多。而这些“闲着”的土地，也可以抵押在资本市场上融资。在地价不断攀升的大背景下，闲着就能创造财富成为事实。因此，不少开发商甚至会“乐于”让土地闲置。

　　此外，还有许多土地闲置有政府因素。

　　国土资源部的统计显示，六成闲置地是由于征地矛盾等“政府原因”造成。

　　“政府原因造成的延期开发，情况就复杂得多。《闲置土地处置办法》中规定了土地闲置时间超过两年可无偿收回的例外情况，但对‘不可抗力’、‘政府、政府有关部门的行为’和‘动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延’这3类例外情况均无进一步的具体规定。”中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云说，按现有政策规定，政府原因造成土地闲置原则上不予追究责任。“这相当于一个挡箭牌，不排除一些企业为了躲避处罚，也编造理由挤进了‘政府原因’中。”

　　“不少地方政府的经济利益和政绩与开发商联结在一起，在纷繁芜杂的利益和动机面前，政府对闲置土地‘收回’和‘重罚’制裁手段很少实施。监管偏软成了土地闲置的重要助力。”邹晓云说，如果确实不具备开发条件，企业可把地交给政府，政府也可以收回。

　　“如果地方政府一再因为客观理由放宽对开发企业闲置土地的处罚，那就不排除会有开发企业制造客观原因，实现闲置等待土地增值的情况出现。因此，只要土地超期不能开工的，就应该退地。”他说。

　　土地出让7年还在建设中

　　——开发一部分，闲着一部分，“隐性闲置”导致土地资源未能充分利用

　　与那些一直在“长荒草、晒太阳”的闲置用地相比，还有一些居住用地出让多年后，虽然建了一些住宅，但还远没有开发完毕，依照现行法律法规不能认定为闲置地。

　　在北京市顺义区天竺，就有这样一个16.25公顷地块。“前几年，这块地建了一部分别墅，后来大片地就荒了，至少闲着好几年了，最近才有动工。”附近的一位居民告诉记者。

　　经过十多年的发展，这个区域逐渐形成了一个高档涉外居住圈。记者走进该小区，售楼员介绍说这片16万多平方米的别墅区，一期开发的别墅即将卖完，二手房已达到4万元/平方米。

　　公开资料显示，该地块是由北京某房地产开发有限公司于2004年8月31日以协议方式取得，规划用途为住宅商业用地，容积率为0.39，规划建筑面积62825平方米，约定竣工时间为2006年10月31日，楼面均价为905元/平方米。

　　为何地块开发了7年还未完工？

　　北京市国土资源局提供的情况表明，该项目分为AB区、CD区两个阶段建设，AB区目前已入住、使用。CD区延期动工的主要原因是该公司恰恰在本该竣工的2006年申报规划方案工程，而这一年按照国家宏观调控政策，低密度住宅项目停止审批，受此影响，建设相应停止。2009年，按照北京市解决历史遗留问题的有关政策，该公司重新进行规划设计，在建筑规模不变的条件下，按照0.6以上容积率设计方案，一部分用地作为公共绿地，该公司于2010年11月18日取得施工许可证。

　　这个本应在2006年10月底竣工的项目，还在建设中，长达近7年的时间里，楼面价格已升值数十倍。

　　与此同时，这块地在融资方面也没有完全“闲”着。2009年12月份，该公司把近10万平方米的土地抵押给某有限公司，获2亿多元资金，随后该地块又于2011年5月抵押给某银行，获4.5亿多元资金。

　　“根据现行规定，这块地建了一部分房子，虽过了约定竣工日期，但不能确定该项目用地为闲置土地。但这块土地多年‘闲着’是事实。”严金明说，不够闲置地认定标准，地块尚有大面积未开发的房地产项目，以分期开发为手段拖延开发的现象在全国很多城市大量存在。这种隐性闲着的土地如果促使其开发，将产生大量的商品房供应，有助于房地产的宏观调控。

　　开发商为什么采用这种方式来进行房地产开发？邹晓云介绍说，资金不到位是常见原因。更重要的是，分期开发能让开发商随时根据政策和市场的变化调整开发的策略，提高项目的利润。说到底，还是对很多地块而言，闲的时间越长，增值越快。

　　而企业这种做法之所以能行得通，主要是我国的一些制度不够健全、让企业有“空子”可钻。一方面，过去很多土地出让合同管理不是很规范，并没有约定竣工日期，也就谈不上企业违规。去年，国土资源部出台政策，规定不管分几期开发，3年以内必须开发完毕，这个漏洞才基本堵上。另一方面，企业总能找出一些诸如“周边居民强烈反对”等理由申请调规划，“合法”拖延动工时间。

　　“对这类问题，首先要根据地块的土地出让合同预定的开、竣工日期，彻底查清到底有多少隐形闲置的土地，凡具备条件能继续开发的，限定开发商一定时间开发完毕；不具备开发条件的，政府收回，重新出让。”邹晓云说。

　　拿地就应“长”房子，闲置地不能年年清年年有

　　——既要限制开发商的投机行为，也要规范政府行为，不能因为涉及“政府原因”便不作处罚

　　这几年，为打击闲置、囤积土地行为，按照国务院的总体部署，国土资源部一直对房地产闲置用地保持高压态势，多次组织开展了对闲置土地的清理处置，房地产闲置土地逐年下降。统计表明，2005年查出房地产闲置土地约38万亩，截至2010年底则下降为18万亩。

　　“根据有关法律法规，处理闲置土地主要责任在地方政府，并且闲置土地往往涉及国土、规划、建设等多个部门，最终的处理意见还要靠地方政府来协调。只要地方政府的态度坚决，效果就会很突出。”一位在地方国土部门工作的领导说。

　　土地闲置与土地投机如影随形，市场体系不健全和政府行为不规范是土地投机的两个主要方面。从近年来暴露出的案件来看，在遴选供地对象时,有的地方不是凭市场经济和优选的原则,而是凭关系、交情,甚至权钱交易,导致一些不具备开发资质的企业囤积、倒卖土地；在签订出让合同时，没有约定开发商开工和竣工的日期，一纸“模糊合同”，留下了诸多隐患，制度上的缺陷为开发商故意推迟开发、闲置囤积土地提供了可乘之机。

　　如何清除闲置土地产生的土壤，防止新的闲置土地的产生？这几年，国土资源部出台系列措施完善市场体系，对于由企业原因造成土地闲置一年以上的，在结案和问题查处整改到位前，禁止竞买人及其控股股东参加土地竞买活动；针对因毛地出让拆迁难而不能开发的情况，规定建设用地使用权“净地”出让，出让前应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系；为给分期开发上“紧箍咒”，规定项目一旦开工必须3年内竣工；为减少企业因缺少资金而推迟开发，严格限制单宗土地出让规模，大城市20公顷，中等城市14公顷，小城市（镇）7公顷。

　　此外，国土资源部还联合住房城乡建设、金融、证券等部门建立起协调机制，通过限制贷款和融资、收取税费等措施提高闲置土地的财务成本，从而加大开发商的财务风险、政策风险和市场风险等。

　　“这些政策，如果严格执行，将导致整个行业的巨变。拿到地尽快开发会逐步成为开发商的共识，见地不见房的现象将大幅减少。”邹晓云说。但是有些政策还需进一步细化，比如，如果开发商分几次拿下总面积超过20公顷的整块土地，表面上看不违规，实际上还是突破了国土部门的限制，这类行为又该如何处理？

　　防止闲置土地产生，一方面要限制开发商的投机行为，另一方面还要规范政府行为。从近年来发现的土地闲置问题来看，如果对闲置土地背后的政府不作为、乱作为不加管束，只要涉及“政府原因”便可不受处罚，土地管理问责便难以达到预期目标。

　　“对于闲置土地，不仅要清理，还要问责纵容开发商囤地的地方政府和有关职能部门，严查改变规划是否有法定依据，是否按照法定程序进行，打击随意调整规划背后的‘黑箱交易’。”严金明说，近年来，中央有关部门严厉打击工程领域的腐败现象，取得了很大效果。

　　一位开发商曾告诉记者，开工建设前的审批程序多，速度慢，有些部门还故意拖延，即使一天到晚不停地跑政府有关部门办手续，也难以确保在规定时间办完。“在建设法治政府、服务型政府的今天，地方政府也要严格按土地出让合同办事，同时提高审批速度，服务市场主体。”邹晓云说。

　　有专家建议，由于房地产业的链条比较长，出现少量的闲置地也是正常的，关键是要让开发商承担相应的代价，可以通过税收的形式把开发商“囤地”期间的增值收归国有，去除开发商投机的动机，比如土地买的时候价格是200万元，后来变成1000万元了，中间800万元的差额要交税。

　　闲置土地的处理，关乎房地产市场健康运行乃至社会公平正义，影响不容小觑。有关部门和地方应当严格依法办事，该收的坚决收回，该罚的罚到位，防止国有资产流失，促进经济社会良性发展。